Trabajo y Previsión Social en el Gobierno de Lagos

Manuel Riesco

Capítulo en libro “Gobierno de Lagos: Balance Crítico”

2007, LOM ediciones, Santiago

Introducción

La políticas sociales han formado parte integral de la conformación de los Estados modernos, así como de las estrategias de desarrollo que éstos han implementado. El siglo XX, por ejemplo, fue testigo de la creación en AL de una formación político-institucional original, la que jugó un rol protagónico en la transformación socio-económica de la región: el Estado Desarrollista de Bienestar Social Latinoamericano.

En Chile, el Estado Desarrollista de Bienestar Social presidió la industrialización del país y su transformación social a lo largo de buena parte del siglo XX. Dicha institución nació en 1925, durante el gobierno de Ibáñez, tuvo un gran impulso durante los gobiernos del Frente Popular a partir de 1938 y culminó encabezando profundas reformas durante el gobierno del Presidente Frei Montalva y transformaciones revolucionarias durante el gobierno del Presidente Allende. Durante todo ese período, duramente criticado posteriormente, la economía del país creció aceleradamente y se crearon las instituciones de la política económica y social, al mismo tiempo que el país se urbanizaba aceleradamente y su estructura social se transformaba bien completamente.

Al igual que ocurriría más tarde en el resto de América Latina, el Estado Desarrollista de Bienestar Social fue desplazado en Chile hacia fines del siglo XX por un nuevo paradigma de desarrollo, que en América Latina recibió más tarde el nombre del Consenso de Washington. En el caso chileno, el carácter extremo y temprano que adoptó este período, así como el gran dinamismo y volatilidad económica que experimentaría el país durante su curso, se pueden atribuir asimismo principalmente a la radicalidad de la culminación revolucionaria del período del Estado Desarrollista de Bienestar Social que le precedió.

Las tres décadas de hegemonía Neoliberal en Chile presentan dos períodos bien definidos, los que hasta el momento dividen este tiempo casi en partes iguales: la dictadura militar presidida por el general Augusto Pinochet Ugarte, que se extendió a lo largo de 17 años (1973 - 1989) y una transición a la democracia, que se ha prolongado mucho más de lo esperado y está próxima a cumplir 16 años.

Ciertamente, los dos períodos señalados son bien diferentes en casi todos los sentidos. En primer lugar, por el hecho decisivo que el poder político, que había sido ejercido manu militari durante la dictadura y se había concentrado hasta un grado indecible en la persona del ex dictador Pinochet, pasó a ser ejercido a partir de 1990 por civiles elegidos democráticamente. A partir de 1990, la dirección superior del Estado ha sido ejercida en general por personalidades ligadas, de una u otra manera, al viejo sistema político republicano y a la burocracia Estatal, del período del Estado Desarrollista de Bienestar Social. Sin embargo, durante la transición, en los hechos, el poder político ha sido asumido en buena parte por la emergente clase empresarial chilena, en forma bien directa. Ésta ha reservado para sí y los partidos que la representan en forma más fiel, una buena parte de los cargos de representación política a nivel central y local. Incluyendo una porción considerable de las bancadas parlamentarias y no pocos cargos claves en el gobierno mismo.

Por cierto, las políticas aplicadas durante la transición han diferido asimismo substancialmente de aquellas de la dictadura, especialmente aquellas que dicen relación con las libertades públicas y el respecto a los derechos humanos. Lo mismo ha ocurrido en forma con las políticas sociales, así como con las relaciones internacionales en alguna medida no despreciable. Más aún, se han verificado incluso una que otra medida disonantes en el campo de las políticas económicas y de defensa, las que por lo general, han mantenido bien de cerca las orientaciones de período anterior.

Sin embargo, hay al menos tres aspectos que les son comunes a ambas fases del tiempo que sucedió al Estado Desarrollista de Bienestar Social en Chile y que pueden justificar el agruparlas conjuntamente en un solo período, a pesar de las fuertes diferencias anotadas.

En primer lugar, ambos períodos están fuertemente determinados todavía por los sucesos que tuvieron lugar a finales de los años 1960 y principios de los años 1970. Especialmente, en cuanto todavía no terminan aún de recomponerse las instituciones democráticas que el país había venido desarrollando a lo largo del período del Estado Desarrollista de Bienestar Social y aún desde antes, las que fueron destruidas por la violenta represión y el clima de terror que se desató tras el golpe de1973. Chile continúa regido por una Constitución Política que lleva la firma de Pinochet y la cual, aún cuando ha sido reformada varias veces, todavía mantiene en pie un mecanismo que otorga un efectivo poder de veto y casi la mitad del parlamento a los partidos de derecha que sustentaron su dictadura.

En segundo lugar y en parte como consecuencia de lo anterior, la representación política de los diferentes sectores sociales del país se mantiene sesgada completamente a favor del empresariado y los sectores más pudientes de la sociedad chilena, hasta el punto que puede afirmarse que ellos controlan el sistema político de manera casi completamente unilateral. Sin embargo, el dominio de estos sectores se extiende mucho más allá de la política, desde luego a la economía, pero asimismo al control casi completo de los medios de comunicación y buena parte del sistema de educación superior, entre otros muchos ámbitos de la vida nacional.

Finalmente, aunque están en retirada desde que se inició la última crisis económica a fines de los años 1990, las concepciones Neoliberales mantienen la hegemonía sobre las políticas públicas, desde luego en las políticas económicas, pero asimismo sobre las políticas sociales y aquellas que dicen relación con la institucionalidad Estatal. Dicha hegemonía se extiende adicionalmente sobre buena parte de la academia y los intelectuales y se manifiesta en las distintas disciplinas sociales, especialmente desde luego en el ámbito de la economía, donde el Neoliberalismo se ha esforzado por mantener un control casi completo y excluyente.

La Noche Negra de Pinochet, Una Experiencia Neoliberal Extrema

Tras el golpe militar de 1973, la obra del Estado desarrollista de bienestar social chileno sería puesta en entredicho de manera que refleja un fuerte contenido revanchista. Las políticas del período que siguió, tendrían como uno de sus pilares precisamente desmantelar algunas de las instituciones del Estado Desarrollista de Bienestar Social, hasta un punto que no fue experimentado en ningún otro país de AL durante las llamadas reformas neo-liberales de fines del siglo pasado.

Las privatizaciones de empresas del Estado, por ejemplo, como declaró el Ministro de Pinochet, Hernán Buchi, se hicieron con la intención de traspasar activos públicos a manos privadas, es decir, de subsidiar al empresariado mediante su venta a bajo precio. Al mismo tiempo, se eliminaron regulaciones de todo tipo, algunas que ya habían dejado de ser útiles, pero otras que mantenían y mantienen plena vigencia. Por ejemplo, se revirtió en buena parte la nacionalización de las riquezas del subsuelo, aprobadas por la unanimidad de los chilenos en 1971. Como consecuencia de ello, dichas riquezas y especialmente el cobre, se entregaron en su mayor parte a empresas privadas, en su mayoría extranjeras, sin cobrarles un solo peso por su extracción. Como consecuencia de ello y alentadas por el enorme subsidio que significa recibir su materia prima de regalo, estas empresas han sobre-explotado dichas riquezas, con grave perjuicio para la recaudación del fisco, las restantes empresas que operan en otros sectores, el empleo sectorial y la economía del país en general.

En parte, este tipo de políticas efectivamente ayudaron a fortalecer grandemente al empresariado chileno emergente. Otras medidas, sin embargo, especialmente las más unilaterales y extremistas, como aquellas que ocasionaron un deterioro del aparato del Estado y del sistema de regulaciones, son la causa principal de varios de los grandes problemas que hoy enfrenta la economía chilena.

El mayor subsidio que la dictadura de Pinochet aseguró al empresariado, consistió en la violenta represión de la clase asalariada. Como se sabe, se ilegalizó y reprimió brutalmente a los sindicatos, a los partidos políticos populares y otras organizaciones, que representaban a este sector social y se asesinó, encarceló, o exilió, a muchos de sus mejores dirigentes. Paralelamente, inmediatamente después del golpe, la dictadura de Pinochet rebajó los salarios de todos los trabajadores prácticamente a la mitad y en algunos casos, como el magisterio y otros empleados públicos, a menos de un tercio. Los salarios se mantuvieron extraordinariamente bajos hasta el término de la dictadura, especialmente aquellos del profesorado, trabajadores de la salud, y otros funcionarios del Estado, los que hacia el año 1990 no alcanzaban a la tercera parte de lo que habían sido a principios de los años 1970. Recién en diciembre de 1999, el salario promedio de los trabajadores chilenos recuperó el nivel que había alcanzado treinta años antes, a principios de los años 1970. El profesorado y los empleados públicos en general todavía no logran recuperarse de aquello.

Paralelamente, se deterioraron severamente los sistemas públicos de protección social que se habían venido desarrollando desde 1925. Entonces, el gobierno militar encabezado por Ibáñez estableció un pacto con un grupo iluminado de profesionales, principalmente médicos y crearon por primera vez una legislación e instituciones públicas de protección social, las que se desarrollaron ampliamente por gobiernos de todas las tendencias, hasta Frei Montalva y Allende.

La dictadura, en cambio, rebajó de entrada el gasto público social a la mitad, afectando especialmente los sistemas públicos de educación y salud, los que se deterioraron significativamente durante este período. Tan serio fue este deterioro que, por ejemplo, la matrícula en todos los niveles del sistema educacional, que había venido aumentado a tasas muy elevadas y crecientes hasta 1973, se redujo en cambio entre 1974 y 1984, durante la primera década de dictadura (ver gráfico #2,3 en anexo). Luego, procedería a la privatización total o parcial de todos los servicios sociales, poniendo el acento en el desarrollo de una industria privada en estos sectores.

Dichas medidas anti-Estado y anti-asalariados, se inspiraron en los aspectos más anarquistas y perversos del neoliberalismo, ideología extremista que la moderna burguesía chilena ha abrazado como fervor religioso. Quizás este afán de la dictadura, de aplicar sucesivas medidas que afectaron seriamente a los trabajadores asalariados y al aparato civil del Estado, se origine en un acendrado espíritu de revancha del núcleo de la elite chilena, el que todavía no les perdona a estos actores el hecho que hayan expropiado los latifundios de sus familias y les hayan hecho pasar a todos ellos el susto de sus vidas, durante la revolución.

Los Años en La Medida de Lo Posible

El término de la dictadura en 1989, logró modificar significativamente la política anteriormente descrita. En efecto, los gobiernos elegidos democráticamente han llevado a cabo un significativo esfuerzo por recuperar el rol del Estado en general y en políticas sociales en particular. Ello se ha reflejado en una importante recuperación del gasto público total y social, los cuales se multiplicaron alrededor de 2.5 veces, entre 1990 y 2003. Expresado todo en pesos de diciembre 2003, el gasto público social se recuperó y creció, de 2.7 billones de pesos en 1990 a 6.9 billones el 2003, mientras el gasto social[1] anual per-cápita se recuperó y creció de 208 mil pesos en 1990 a 472 mil pesos en 2003. En algunos sectores como educación y salud, el gasto se multiplicó por 3.8 veces y 2.86 veces, respectivamente, durante el mismo período logrando recuperar significativamente el deterioro ocasionado por la dictadura.

Sin embargo, dicho crecimiento del gasto público total y social ha sido igual o poco mayor que el del Producto Interno Bruto en el período. Así, entre 1989 y 2000 el gasto público total y el gasto público social crecieron rápidamente, a una tasa promedio de 6.3% y 7.1% anual, respectivamente, Dichas tasas fueron respectivamente igual y levemente mayor que el PIB el que, según la serie con base en 1986, creció a un promedio de 6.3% anual en el período. Así, durante los años 1990, la proporción del gasto público total sobre el PIB se mantuvo en el orden del 24%, mientras el gasto social subió levemente, de 15.4% a 16.6% en el mismo período, medidas según la antigua serie del PIB.

Durante el gobierno de Lagos, sin embargo, la política restrictiva del Ministro Eyzaguirre se ha traducido en un retroceso del gasto público total, el que ha crecido a una tasa inferior al PIB. Entre el 2000 y el 2004 el gasto público total y social crecieron mucho más lento, a tasas promedio de 3.6% y 4.2%, respectivamente. En el miemos período, el PIB creció a un promedio anual de 3.9%, con lo cual el gasto público total bajó como proporción del PIB, mientras el gasto social creció muy levemente. Para el 2005 el último presupuesto de Lagos establece un crecimiento de 6% en el gasto social y de 5.5% en el gasto público total. Ambas cifras, sin embargo, probablemente caerán por debajo del crecimiento del PIB este año. Como proporción del PIB, según la nueva serie con base en 1996, la proporción del gasto público y el gasto social sobre el PIB se habrá reducido en definitiva a 20.5% y 14.2%, respectivamente. Esta última cifra es muy similar al promedio de AL.

En el caso de educación y particularmente en el caso de salud, el gobierno de Lagos ha mantenido la política de los gobiernos de la Concertación, en el sentido de incrementar los recursos asignados a estos efectos por encima del crecimiento económico. Sin embargo, dicho ritmo de incremento ha bajado sustancialmente en el caso de educación y menos en el caso de salud. Así, entre el 2000 y el 2004, los recursos asignados a educación y salud crecieron a un tasa promedio anual de 5.7% y 6.9%, respectivamente. Entre 1989 y 2000, en cambio, dichos incrementos habían alcanzado un promedio de 9.3% y 8.9% anual, respectivamente.

Es decir y como conclusión, si bien el gasto público total y el social en particular se ha recuperado aceleradamente durante los gobiernos de la Concertación y este proceso ha continuado, aunque más lentamente, durante el gobierno de Lagos, ello ha corrido a parejas con el crecimiento del PIB en el período e incluso levemente por debajo, en el caso del gasto público total. En otras palabras, luego de casi 16 años de transición a la democracia, el país no destina a fines públicos una proporción mayor de las riquezas creadas anualmente. Durante el gobierno de Lagos en particular, la restrictiva política fiscal significó retroceder con relación a los tímidos avances logrados durante los años 1990. En el caso de la política social, los recursos han aumentado muy levemente en relación al PIB, pero todavía nos encontramos en un nivel similar al promedio de AL, al respecto. Donde si se han experimentado una recuperación y luego avances reales, han sido en educación y salud, ítems en los cuales la recuperación del gasto público ha sido sustancialmente mayor que el PIB, durante los gobiernos de la Concertación en general, como se ha visto arriba.

Por otra parte, si se compara con la situación anterior al golpe militar, todavía se está muy lejos de recuperar los niveles de gasto público social de principios de los años 1970, medido como porcentaje del Producto Interno Bruto, a excepción de previsión, donde el gasto público se dispara en 1981 luego de la privatización de las pensiones. En salud y educación, en cambio, con anterioridad al golpe de Estado de 1973, el gasto público alcanzó al 4.7% y 7.2% del PIB, respectivamente, cifras que al fin de la dictadura se habían reducido a 2.6% y 2.9% del PIB, respectivamente. Al 2000, dichas cifras se habían recuperado a 3.1% y 4.1% del PIB, respectivamente (ver gráficos # 2 y 3 en anexo), situación que se ha mantenido con leves mejoras durante el gobierno de Lagos.

Los salarios se han recuperado asimismo en forma significativa, y como se ha mencionado, en promedio, en diciembre de 1999, justo al terminar el siglo XX, recuperaron sus niveles anteriores al golpe militar. Algunos sectores, sin embargo, como el profesorado y los trabajadores públicos en general, a pesar de haber recuperado sus salarios a un ritmo aún más rápido que el promedio, todavía no logran recuperarse del profundo deterioro sufrido durante la dictadura (ver gráfico # 4 en anexo).

Todo lo anterior, sin embargo, ha incidido fuertemente en la mejora de los índices sociales. La cobertura educacional ha aumentado fuertemente hasta lograr cobertura casi total en educación básica y cercana al 90% en educación media, al mismo tiempo que se ha mejorado mucho la educación preescolar y se ha duplicado la cobertura en educación superior. La pobreza ha disminuido asimismo desde casi la mitad de la población en 1987, a menos de un quinto en la actualidad. Se han corregido asimismo algunos de los aspectos más aberrantes de la legislación laboral de la dictadura y se han logrado algunos otros pequeños avances en este terreno, como un modesto seguro de desempleo que ha mejorado un poco las antiguas indemnizaciones por años de servicio.

En general, sin embargo, la política económica y social de los gobiernos democráticos ha mantenido a rasgos generales las principales orientaciones del período dictatorial, en el sentido de priorizar en forma unilateral el crear el mejor ambiente para los negocios, a veces aún postergando a los asalariados, a las instituciones públicas y al conjunto del país.

La privatización de partes del sistema público continúa siendo un objetivo central de las políticas públicas, incluso en las políticas sociales. Por otra parte, se mantienen sistemas privados de salud y previsión que son fuertemente protegidos, principalmente en el caso de las pensiones, donde por ley todos los asalariados están obligados a enterar mensualmente una parte de sus remuneraciones en fondos administrados por empresas privadas. Todo ello se ha justificado diciendo que la mayor eficiencia de los prestadores privados mejorarán los servicios.

Sin embargo, si bien tales políticas han permitido el desarrollo de una importante industria privada de servicios sociales, en definitiva ella atiende en lo fundamental sólo a los segmentos de más altos ingresos de la población. Es así que menos de un quinto de la población se atiende en el sistema de salud privado, que sin embargo recibe más del 50% del gasto total en salud, incluidos significativos aportes públicos. Sólo una proporción similar de la población podrá obtener pensiones superiores a la mínima garantizada por el Estado a partir de sus ahorros en el sistema privado de pensiones. Y en el caso de la educación, si bien casi la mitad del estudiantado en todos los niveles asiste a colegios y universidades privadas, se mantienen desniveles enormes. El gasto por alumno en el 8% de los estudiantes que asisten a los colegios privados no subvencionados, supera en más del doble los del sistema subvencionado, los que por su parte superan en casi un tercio a los colegios municipales, los que todavía atienden al 52% del alumnado total.

Ello ha redundado en que se mantiene una situación que va en perjuicio de la masa asalariada en general y bloquea el necesario desarrollo de las instituciones públicas en general, en particular del sistema de regulaciones, que es muy deficiente, y de las políticas públicas sociales, que todavía dejan mucho que desear.

Por otra parte, durante los últimos cinco años la cesantía se ha mantenido en cifras cercanas al 10% según índices oficiales, los que se sabe subestiman seriamente la desocupación real. Sin embargo, el gobierno ha destinado a planes de empleo – subsidio de cesantía en Chile prácticamente no existe, y se ha mantenido congelado desde hace años el mísero subsidio de $17.000 que se entrega a los indigentes - cifras verdaderamente ridículas, de unas pocas decenas de millones de dólares por año, que equivalen a una pequeña fracción de un punto porcentual del gasto público social.

En términos más generales, la distribución del ingreso se mantiene tan mala como en 1989 – el 5% de mayores ingresos gana 90 veces más que el 5% de menores ingresos - y eso sólo en el caso de contabilizar los subsidios monetarios que el gobierno focaliza en los más pobres. La distribución del ingreso medida por Mideplan según los ingresos monetarios autónomos, en cambio, se ha deteriorado de tal manera que si en 1989 el 5% de mayores ingresos ganaba 130 veces más que el 5% de menores ingresos, al 2000 esa distancia había aumentado a 209 veces.

Como resultado de este período, se ha beneficiado en forma desproporcionada el sector de más altos ingresos del país, donde se incluye el nuevo empresariado y su entorno, pero asimismo parte de las capas asalariadas de mayores ingresos. Este segmento, digamos el 10% de la población que concentra el 41% de los ingresos totales, ha visto aumentados los suyos en forma muy significativa. Este sector se ha beneficiado y puede solventar todos los productos de los avances y modernizaciones logrados por el país. Incluidos una amplia oferta de productos y el acceso a servicios sociales diferenciados, ambos de buena calidad, entregados por la industria privada generada en este tiempo o importados. No es raro, entonces, que este sector social en su mayoría haya apoyado con fervor a la dictadura de Pinochet y el extremismo ideológico neoliberal. No es extraño, asimismo, que este sector se esfuerce por mantener el actual estado de cosas sin cambios en la medida de lo posible, o aceptar los menos cambios que se puedan.

Sin embargo, la era del extremismo neoliberal está terminando, en Chile y en el mundo entero. Así lo han declarado recientemente, por ejemplo, muchos de los principales líderes de opinión del mundo, reunidos con ocasión del Foro Internacional de las Culturas de Barcelona, entre ellos varios ex gobernantes de los principales países desarrollados.

En el caso de Chile, esta época en su conjunto será recordada probablemente – aparte de las brutalidades cometidas por la dictadura de Pinochet – como un tiempo en que se gobernó principalmente para los ricos, donde todo se orientó en lo fundamental a favorecer unilateralmente al empresariado, con perjuicio directo de los asalariados y deterioro significativo de las instituciones públicas durante la dictadura, y su continuada postergación durante el período de transición a la democracia.

La Educación en Chile a lo largo de la Experiencia de Un Siglo

Un buen ejemplo de que ha ocurrido con las políticas sociales en Chile es lo sucedido con la educación pública.

Según cifras compiladas por la Facultad de Economía y Administración de la Universidad Católica, el gasto público en educación había venido creciendo a una tasa de 7.3% anual entre 1924 y 1972, durante todo el período del Estado Desarrollista de Bienestar Social. A ese ritmo, el gasto público en educación se duplicaba aproximadamente cada diez años. Durante el auge del período desarrollista, entre 1950 y 1972, el gasto público en educación crece a una tasa anual de 10.4%, lo cual significa que se duplicaba cada siete años.

Sin embargo, en los años inmediatamente siguientes al golpe militar, el gasto público en educación se redujo a la mitad y se mantuvo en niveles muy deprimidos hasta 1989, con la sola excepción de 1981. Según la misma fuente, al finalizar la dictadura, el gasto público en educación era menos de la mitad del nivel alcanzado a principios de los años 1970. Expresado en pesos del 2002, tendrían que transcurrir 33 años para que, recién en 1995, nuevamente el gasto público en educación superase el billón de pesos anuales alcanzado en 1972. Actualmente, el gasto público en educación supera los dos billones de pesos anuales.

Entretanto, sin embargo, la población y los alumnos totales crecieron aproximadamente una vez y media, por lo cual, expresado por habitante, el gasto público en educación expresado en moneda de igual poder adquisitivo y por habitante o por estudiante apenas ha recuperado los niveles alcanzados a principios de los años 1970 y en el caso de las universidades es todavía mucho más bajo. El PIB, por su parte, creció más de tres veces en estas tres décadas, por lo cual, expresado como proporción del PIB, el gasto público en educación ha bajado desde alrededor del 7% a principios de los años 1970, a alrededor del 4% del PIB en la actualidad, como se ha mencionado.

La situación anterior se ha manifestado en un serio deterioro del sistema educacional público, el que todavía atiende a un 53.5% de la matrícula en el nivel básico y un 47% en el nivel medio (2003) y que depende casi exclusivamente del presupuesto público en la mayor parte de los municipios. La reducción del gasto público en educación afecta asimismo seriamente a las universidades públicas y a todas aquellas que pertenecen al consejo de rectores, las que dependen en forma prioritaria del presupuesto público y atienden todavía al 61% del alumnado universitario (2003).

Paralelamente, sin embargo, a partir de 1981 ha crecido muy fuertemente el gasto privado en educación, alcanzando actualmente alrededor de un 3% del PIB. Por lo tanto, el gasto total en educación ha recuperado hoy en día los niveles de principios de los años 1970. Sin embargo, una fuerte proporción del gasto privado se concentra en la educación particular no subvencionada, que atiende a menos del 9% del alumnado en los niveles básico y medio y especialmente a los sectores de mayores ingresos. En esos colegios el gasto total por alumno es más del doble del que se verifica en los colegios subvencionados que atienden al 91% restante, en esos niveles educacionales. El gasto directo de las familias en educación financia asimismo cerca de un tercio del gasto total en los colegios particulares subvencionados. En cuanto a la educación universitaria, el grueso del gasto privado – y del gasto público también, por lo demás - se concentra asimismo en los sectores de mayores ingresos de la población, que son todavía quiénes acceden mayoritariamente a ese nivel educacional.

En 1974 había 3,039,210 alumnos en el sistema educacional chileno en su conjunto, los que en 1982 se habían reducido a 2,938,601. Por primera vez en la historia de Chile, la matrícula total en el sistema educacional chileno se había reducido y en más de cien mil alumnos. El sector más afectado proporcionalmente fueron las universidades, que vieron reducida su matrícula de 143 mil alumnos en 1974 a 119 mil en 1982. Hay que considerar que durante el período del Estado desarrollista de bienestar social, las matrículas totales, en básica, media y superior, crecieron a una tasa de 3.4% anual entre 1925 y 1973, ritmo que se aceleró a 5.6% anual entre 1964 a 1970, durante el gobierno de Frei Montalva y a 8.9% anual entre 1970 y 1973, durante el gobierno de Salvador Allende. Durante la dictadura, en cambio, las matrículas totales disminuyeron a una tasa de 4% anual hasta 1982 y a lo largo de todo el período dictatorial se estancaron, creciendo apenas un 0.7% anual, en promedio. Entre 1990 y el 2003 las matrículas totales han vuelto a crecer, aunque a una tasa de 2.1% anual.

En 1981, cuando se empezó a implementar la municipalización y privatización masiva de la enseñanza pública, la matrícula total del sistema público en los niveles básico y medio era de 2.2 millones de alumnos. Una década después, en 1990, las matrículas del sistema público, para entonces totalmente municipalizado, habían disminuido a 1.78 millones de alumnos. Es decir, mientras el sistema público se redujo en medio millón de alumnos. Paralelamente, los colegios particulares subvencionados crecieron de 430 mil alumnos en 1981 a 965 mil en 1990. Los colegios particulares no subvencionados también aumentaron su matrícula, de 195 mil alumnos en 1981 a 232 mil en 1990.

A partir de 1990, cuando se inicia la recuperación del gasto público en educación, la matrícula total en los niveles mencionados ha crecido en 720 mil alumnos, de los cuales, sin embargo, sólo 148 mil han ido a los colegios municipales, mientras los colegios particulares subvencionados han absorbido 514 mil nuevas matrículas y los colegios particulares pagados casi 60 mil nuevas matrículas. Puesto de otra forma, de cada cinco nuevas plazas de enseñanza básica y media creadas entre 1990 y el 2003, cuatro correspondieron a colegios particulares y sólo una a colegios municipales.

Si se considera el período completo desde 1981 al 2003, es decir, desde que se implementó la llamada reforma educacional de la dictadura hasta la actualidad, las matrículas totales exceptuando la educación superior crecieron en 937 mil nuevas matrículas. Los colegios públicos, en cambio, redujeron su matrícula en 193 mil alumnos en ese período, mientras los colegios particulares subvencionados la incrementaron en 926 mil nuevas matrículas y los colegios particulares pagados aumentaron en 147 mil nuevas matrículas.

De esta manera, si en 1981 los colegios públicos representaban el 78% de la matrícula, en 1990 habían bajado a un 59% y hoy día representan sólo el 51%, en los niveles mencionados.

Puesto que el financiamiento público se entrega por alumno, como se ha dicho, lo anterior significa que entre 1990 y 2003, los colegios particulares subvencionados recibieron más de cuatro quintas partes de las nuevas subvenciones que financió el MINEDUC a la educación básica y media, mientras los colegios municipales, recibieron menos de una quinta parte de las mismas.

Ello no significa que el aumento de presupuesto del MINEDUC se haya distribuido en la misma proporción, puesto que al mismo tiempo aumentó considerablemente el monto de la subvención por alumno, así como otros gastos centralizados del MINEDUC. Sin embargo, el monto de subvenciones entregadas a colegios particulares aumentó de 130 mil millones en 1990 a 597 mil millones el 2003 (pesos del 2002), es decir, se multiplicaron 4.6 veces, mientras las subvenciones a colegios municipales aumentaron de 239 mil millones a 778 mil millones (pesos del 2002), es decir, se multiplicaron por 3.2 veces, en el mismo período. Los colegios particulares subvencionados, que atendían a menos de un tercio de los alumnos de enseñanza básica y media en 1990, recibieron en cambio casi la mitad del incremento total de subvenciones otorgados por el MINEDUC entre esa fecha y el 2003.

Estas cifras demuestran claramente que en Chile la privatización del sistema educacional se ha hecho a expensas de una reducción significativa de los colegios públicos. Adicionalmente, los colegios y liceos públicos fueron desperdigados en cientos de municipios, sin que se construyera paralelamente una institucionalidad de regulación adecuada. Los directores nombrados por la dictadura fueron protegidos por cláusulas de inamovilidad. Su presupuesto ha sido siempre claramente insuficiente, hasta el punto que muchas de las corporaciones municipales que los administran mantienen elevados déficit corrientes y abultadas deudas de arrastre y muchos no pueden cumplir siquiera con las cotizaciones previsionales del profesorado.

La institucionalidad educacional actual está cruzada por la intencionalidad principal de favorecer el desarrollo de los colegios particulares, aún a expensas de los colegios públicos. Ello llega al extremo de impedir al Estado entregar fondos discrecionalmente a los colegios públicos, aunque estuviera dispuesto a hacerlo, puesto que el gobierno central sólo puede efectuar sus aportes mediante subsidios que beneficien por igual a los colegios privados subvencionados. De esta manera, cualquier aporte a los colegios públicos, por evidentemente necesario que sea, abulta sus proporciones a casi el doble.

El resultado de lo anterior es que, crecientemente, los colegios públicos se han ido transformando en colegios de inferiores recursos, en los cuales se concentra la mitad de la población escolar de menores recursos. Incluso los colegios públicos de elite, como por ejemplo el Instituto Nacional, o el Liceo 1 de Niñas en Santiago, o el Pedro Montt en Valparaíso, no han tenido recursos todavía para pasar a la jornada escolar completa y a simple vista muestran en sus edificios, abarrotados, antiguos y venidos a menos, el deterioro general del sistema público de educación chileno.

Las cifras anteriores demuestran asimismo cuan sesgados son muchos análisis acerca de los pobres resultados escolares, los que muy luego apuntan hacia la ineficiencia del aumento del gasto educacional, a la rigidez del estatuto docente estatuto docente y las deficiencias del sistema público. En el extremo, los voceros Neoliberales más fanáticos como José Piñera han llamado a privatizar por completo la educación, es decir, más todavía de lo mismo. Como se ve, en cambio, la reforma más significativa introducida en la educación chilena en las tres últimas décadas ha sido la drástica, masiva y creciente privatización de la misma, unida al desmembramiento del antiguo sistema de colegios públicos. Si hay ineficiencia en el uso de los nuevos recursos públicos, hay que buscarla primero entonces en el sector particular subvencionado.

Finalmente, cabe hacer una mención especial a lo que ha significado el desmantelamiento del sistema público de educación para el profesorado chileno. Con posterioridad al golpe de Estado fueron afectados aún más que otros sectores por la represión política y debieron soportar toda suerte de arbitrariedades y vejaciones durante la dictadura. A partir de 1981, cerca de la mitad del magisterio ha debido migrar a colegios particulares donde se rigen por contratos de trabajo normales, mientras el resto ha debido luchar duramente por mantener un cierto estatuto funcionario en los colegios municipalizados. Sus remuneraciones fueron cercenadas en dos terceras partes tras el golpe de Estado, mientras las del resto de los asalariados se reducían a la mitad. Hacia fines de la dictadura, las remuneraciones del magisterio se mantenían en menos de un tercio de lo que habían llegado a ser a principios de los años 1970, mientras las del resto de los trabajadores se habían recuperado a tres cuartas partes de su nivel anterior.

Durante los años 1990 los gobiernos democráticos recuperaron rápidamente las remuneraciones del magisterio, las que han seguido un curso ascendente, aunque mucho más lentamente, durante el actual gobierno. Sin embargo, mientras las remuneraciones del conjunto de los trabajadores recién en diciembre de 1999 finalmente recuperaron el poder adquisitivo que tenían a principios de los años 1970, las remuneraciones del magisterio todavía están muy por debajo del nivel respectivo.

Por si lo anterior fuera poco, todo el mundo los culpa de los malos rendimientos de sus alumnos, sin considerar que muchos de ellos vienen ahora de hogares más pobres y que estudian en un sistema público que ha sido seriamente desmantelado y deteriorado.

Trabajo y Previsión en el Gobierno de Lagos

La política de Trabajo y Previsión del Gobierno de Lagos ha mantenido las líneas generales de la política económica y social seguida por los gobiernos de transición a la democracia. Es decir, se ha continuado otorgando prioridad al mantenimiento de un ambiente general favorable a los negocios, entregando el rol preponderante al mercado incluso en materias de protección social. Al mismo tiempo, sin embargo, se ha intentado continuar recuperando parcialmente el deterioro sufrido por la institucionalidad pública durante la dictadura y focalizar su acción en los sectores de menores ingresos de la población. Lo último, sin embargo, ha transcurrido durante el gobierno de Lagos a un ritmo mucho más lento que durante los años 1990, lo que se ha atribuido en parte a la recesión. De hecho, como se ha visto, el gasto público ha crecido menos que el PIB durante este período.

Se ha pretendido atribuir la disminución del ritmo de recuperación del gasto público a la recesión iniciada en 1997. Tal correspondencia no se da necesariamente, sin embargo, sino que corresponde a una opción de política económica. Es bien sabido que con posterioridad a la Gran Depresión, por el contrario, los gobiernos usualmente incrementan su gasto y particularmente su gasto social durante las recesiones, como una forma de paliar los efectos de estas últimas. Como ha declarad el Premio Nóbel Joseph Stiglitz, esa es la forma más eficiente y justa de enfrentar las recesiones. Incluso en Chile, durante los dos últimos años del gobierno de Frei, el gasto público social fue efectivamente contra cíclico, creciendo a tasas de 7.64% en 1998 y 9.93% en 1999. Asimismo, el economista principal de CEPAL, Ricardo Ffrench-Davis, entre muchos otros, durante toda la recesión estuvo urgiendo al Ministro Eyzaguirre a que implementase un “shock reactivador,” mediante un incremento significativo del gasto público.

El Ministro Eyzaguirre, en cambio, se propuso explícitamente restringir el gasto público, incluso criticando la política de su antecesor, Eduardo Aninat. Eyzaguirre inventó la regla del llamado “superávit estructural,” según la cual, el gobierno se permitía incurrir en pequeños déficit durante los años de “vacas flacas,” como los llamaría después el Ministro, los que se recuperarían con excedentes una vez que llegaran las “vacas gordas.” La política fue sin embargo muy restrictiva, tanto que los modestos déficit de los años recesivos se recuperaron con el enorme superávit logrado el 2004, que alcanzó a más del 2.1% del PIB. Según la propia evaluación de la Dirección de Presupuesto, la política fiscal del gobierno de Lagos habría sido neutral, es decir, no recesiva, pero tampoco ayudó en absoluto a paliar la recesión.

El efecto de la política anterior sobre las políticas de trabajo y previsión fueron severos. Eyzaguirre prometió públicamente al Presidente Lagos que durante el primer año de su gobierno tendría 200 mil nuevos empleos, en virtud de una política fiscal restrictiva que significó, según sus propias declaraciones, poner más de 1,500 millones de dólares a disposición del sector privado. El resultado, por el contrario, fue que durante el primer año de Lagos se perdieron más de 20 mil puestos de trabajo. El desempleo se mantuvo en niveles muy elevados, los que todavía persisten.

El ritmo de recuperación de remuneraciones fue muy lento durante el gobierno de Lagos. Al crecer los salarios menos de la mitad de lo que creció el PIB, se deterioró más aún la distribución del ingreso. Incluso, el salario mínimo y las remuneraciones del magisterio y otros funcionarios públicos, que habían venido recuperándose rápidamente durante los años 1990, redujeron fuertemente su ritmo de incremento durante el gobierno de Lagos. La protección contra el desempleo fue asimismo muy deficiente,

En cuanto a la previsión, el crecimiento de las pensiones no contributivas fue asimismo lento durante el gobierno de Lagos y no se enfrentaron las reformas de fondo que requiere con urgencia el sistema previsional chileno.

Todo lo anterior sin perjuicio que en todos los ámbitos señalados, el gobierno de Lagos tomó medidas positivas, entre las cuales se puede destacar la implementación de un seguro de desempleo y programas especiales de empleo, algunas reformas parciales del sistema de AFP y el reajuste de las pensiones asistenciales, entre muchas otras.

Empleo, Salarios y Protección contra el Desempleo

A continuación se entregan algunos antecedentes relevantes acerca del mercado de trabajo, la ocupación y desocupación y los salarios, durante el gobierno de Lagos.

El mercado de trabajo Chileno moderno

Muchos chilenos trabajan como asalariados, de hecho casi todos los que están en edad activa lo hacen más o menos a menudo, aunque no todo el tiempo. Muchas veces se ven obligados a hacer “pololos,” es decir, a trabajar por su cuenta, mientras encuentran un trabajo asalariado estable. Otras veces, simplemente están desocupados y eso ocurre más a menudo durante las recesiones. En el caso chileno, por ejemplo, el actual período recesivo se ha prolongado ya por seis años desde 1997 y recién el 2004 se empiezan a percibirse claros indicios de recuperación. Sin embargo, ello todavía no se refleja en una disminución del desempleo, el que sigue en torno al 10% según las estimaciones oficiales, las cuales se sabe que subestiman el fenómeno significativamente. Por ejemplo, el INE considera inactivas 866 mil mujeres (2002), que equivale al 43% de la fuerza de trabajo femenina reconocida por INE, las que sin embargo están afiliadas a las AFP, donde el 80% de ellas ha movido sus cuentas en el curso de los últimos cinco años.

Sin embargo, a la larga, a través de estos ciclos económicos, la fuerza de trabajo, el empleo en general y en particular el empleo asalariado, han venido creciendo en forma persistente. En Chile, desde 1971 a 2002 mientras la población total ha crecido desde 9.7 a 15.6 millones de personas, es decir 1.6 veces, la fuerza de trabajo ha crecido de 2.7 a 6 millones a los trabajadores, es decir, 2.17 veces. Los trabajadores ocupados eran a diciembre del 2002 (año recesivo) 5,5 millones, el doble de los 2.75 millones que había en 1971 (año de auge). A diciembre del 2004 los ocupados habían alcanzado 5,862,900, es decir, 2.13 veces los que había en diciembre de 1971.

Las estadísticas acerca de la fuerza de trabajo chilena actual que se presentan a continuación han sido obtenidas en general del Instituto nacional de Estadística (INE) y de la Superintendencia de AFP y de la combinación de ambas a diciembre del 2002. Gracias al sistema de AFP - con justeza tan criticado por otros motivos – se cuenta en Chile con una estadística acerca de la fuerza laboral que no se basa en estimaciones ni encuestas parciales, sino que se obtiene mes a mes a partir de todos los individuos que forman parte de la fuerza de trabajo, o que formaron parte de ella en algún momento, durante las últimas dos décadas. El sistema sigue a los individuos, identificados por su RUT, adondequiera que trabajen, independientemente de sus cambios de empleador, ciudad o región, o si están cesantes. Naturalmente, el sistema está limitado a los empleos formales, es decir a trabajos dependientes con contrato e imposiciones y a aquellos independientes, muy pocos, que cotizan voluntariamente. Sin embargo, como se verá, esta limitación pareciera ser más aparente que real.

A fines del 2002, la población Chilena alcanzaba aproximadamente a 15,584,579 personas y crecían a una tasa de 1% por año, lo que significa que a fines del 2005 habrá sobrepasado los 16 millones de habitantes.

Los afiliados a las AFP, por su parte eran 6.7 millones, a los que hay que sumar unos 335 mil trabajadores activos que imponen en las antiguas cajas, incluyendo unos 226 mil civiles y unos 56.8 mil militares y 52.3 mil carabineros. En otras palabras, las estadísticas previsionales llevan registro de poco más de siete millones de personas en edad activa y no pensionados. Esa cifra excede aproximadamente en un 17% a la fuerza de trabajo estimada por el INE, que es de casi 6 millones de personas – todas las cifras de esta sección son de diciembre 2002, como se ha dicho. Sin embargo, si se restan de los afiliados a las AFP alrededor de un 10% de ellos que cotizaron el año en que se afiliaron, pero luego no volvieron a cotizar nunca más y que suman unas 680 mil personas, entonces, aproximadamente, los afiliados activos que pertenecen a ambos sistemas previsionales suman 6.36 millones. Esto es, un poco más de lo que estima el INE para la fuerza de trabajo, que como se ha dicho, son 6 millones de personas, En otras palabras, los afiliados activos en las AFP más aquellos que cotizan en el sistema antiguo, exceden en aproximadamente un 6% a la fuerza de trabajo estimada por el INE, y se puede afirmar que en la práctica ambas cifras son muy parecidas.

Un cuadro bien diferente se aprecia, sin embargo, cuando se comparan los afiliados a las AFP y la fuerza de trabajo estimada por el INE según sexo. Los hombres afiliados a las AFP – sin descontar a los que cotizaron sólo una vez y nunca más, puesto que esa información no está disponible actualmente por sexo – son un 5% menos que el número de personas que conforman la fuerza de trabajo masculina estimada por el INE. En cambio, las mujeres afiliadas a las AFP exceden la fuerza de trabajo femenina estimada por el INE en un 43%. En número de personas, hay 3.8 millones de hombres afiliados a las AFP, mientras que el INE estima la fuerza de trabajo masculina en 4 millones de personas. En cambio hay poco menos de 2.9 millones de mujeres afiliadas a las AFP, mientras el INE estima la fuerza de trabajo femenina sólo en 2 millones de mujeres. En otras palabras, existen 870 mil mujeres que el INE considera inactivas desde el punto de vista de la fuerza de trabajo, pero que alguna vez cotizaron en alguna AFP en el curso de las últimas dos décadas. De lo anterior se puede apreciar que el INE sobrestima levemente la fuerza de trabajo masculina, pero que subestima muy seriamente la fuerza de trabajo femenina.

Porque lo más asombroso es que cerca del 90% de los hombres afiliados a las AFP y cerca del 80% de las mujeres afiliadas ¡presentan alguna actividad durante los últimos cinco años! Es decir, se trata en su gran mayoría de personas nada de inactivas, desde el punto de vista de su relación con la fuerza de trabajo, tanto en el caso de los hombres como también en el caso de las mujeres.

Asalariados precarios

Y un segundo motivo de asombro. A excepción de un 2.7% de los afiliados a las AFP que cotizan como independientes ¡todo el resto – el 97.3% - han cotizado y están afiliados como dependientes, es decir, han trabajado, o al menos han declarado trabajar, como asalariados!

Esta estadística puede estar distorsionada en parte porque en muchos casos cotizan como trabajadores dependientes los mismos empleadores. Otras veces, profesionales u otros trabajadores independientes y algunos familiares aparecen cotizando como empleados de una empresa que pueden ser ellos mismos y nadie más. Sin embargo, estos casos no son muy numerosos y probablemente no exceden el número de quiénes cotizan como independientes, que son 178 mil personas, o al número de empleadores estimado por el INE, que son 123 mil personas. Es decir, estamos hablando de una cifra inferior al 3% de los afiliados totales a las AFP. Adicionalmente, hay estudiantes, por ejemplo, que han trabajado como asalariados durante el verano y otros casos similares, pero todos ellos no alcanzan a desdibujar el cuadro principal que acá se muestra.

Esto contradice la generalizada idea de que la fuerza de trabajo chilena está compuesta por dos tercios de trabajadores asalariados y un tercio por trabajadores por cuenta propia o informales. La realidad que muestran las estadísticas de los afiliados a las AFP parece indicar, en cambio, que la fuerza de trabajo casi en su integridad - una fuerza de trabajo que en mujeres es mucho mayor a la estimada por el INE - entra y sale constantemente de diferentes trabajos asalariados. Es decir, se trata al parecer de una fuerza de trabajo principalmente asalariada, pero con empleos más o menos precarios, de los cuales entra y sale frecuentemente, trabajando por cuenta propia, o simplemente quedando cesante, en los períodos intermedios.

Probablemente las estadísticas del INE reflejan más o menos correctamente lo que es la situación en un momento determinado. Es decir, en el día en que se toma la muestra, aproximadamente 2/3 de la fuerza de trabajo están ocupados en empleos asalariados y otro tercio está trabajando por cuenta propia, además de los que están sin ningún tipo de trabajo, que se analizan más abajo. Sin embargo, lo que las estadísticas del INE no reflejan, es que aquellos que aparecen como trabajadores por cuenta propia un día, pueden encontrar un trabajo asalariado al día siguiente. Al revés, los que aparecen como trabajadores asalariados un día, pueden perder su trabajo al día siguiente. Luego de permanecer cesantes unos meses, pueden tomar un trabajo por cuenta propia y así sucesivamente.

Existe por cierto un núcleo de trabajadores asalariados estables, entre los cuales los más numerosos son los funcionarios públicos y los trabajadores estables de las grandes empresas. Asimismo, existe otro grupo conformado por trabajadores por cuenta propia, asimismo estables. Entre estos últimos se cuentan, por ejemplo, los campesinos, los taxistas y otros trabajadores independientes del transporte, los pequeños comerciantes, los profesionales independientes, etc. Sin embargo, pareciera que la abrumadora mayoría de la fuerza de trabajo chilena está en constante rotación, tomando y dejando trabajos asalariados.

Este cuadro de trabajo asalariado altamente precario se confirma con las estadísticas del nuevo seguro de desempleo. Este sistema a la fecha tiene 2.5 millones de afiliados, en su mayoría nuevos contratos a partir de octubre del 2002. Sus estadísticas muestran que la mitad de los empleos en Chile dura menos de cuatro meses y más del 93% dura menos de un año. En los hechos, según estas estadísticas, en menos de un año se crearon alrededor de 860 mil empleos, pero al mismo tiempo se perdieron cerca de 700 mil.

La precariedad en el empleo en Chile está acentuada por la permisiva “flexibilidad laboral” existente en el país. La actual legislación laboral permite a los empresarios, ni más ni menos, hacer contratos por menos de cuatro meses prácticamente sin pagar ningún tipo de leyes sociales y sin ninguna obligación especial de parte del empleador. Como ha declarado recientemente el Ministro de Hacienda Eyzaguirre, la mayoría de los trabajadores del supermercados, por ejemplo, por nombrar algunos, ha dicho el Ministro, tienen este tipo de contratos, o bien son subcontratados a empresas proveedoras de mano de obra que los emplean bajo estas condiciones.

Ocupados y Desocupados

Desde el punto de vista de los trabajadores ocupados, las estadísticas del sistema de AFP parecieran refrendar las cifras del INE en cuanto al número de personas ocupadas en trabajos asalariados. En efecto, el INE estima que hay 3.54 millones de personas que trabajan como asalariados, a los cuales hay que agregar 250 mil empleadas y empleados en servicio doméstico, que son asimismo asalariados, lo que da un total de un poco menos de 3.8 millones de trabajadores dependientes ocupados. De otro lado, los afiliados que mueven su cuenta de AFP en un mes dado, sea pagando sus cotizaciones del mes anterior u otros meses, o simplemente declarándolas, suman asimismo 3.4 millones de personas, a los cuales hay que agregar los 335 mil imponentes de los sistemas antiguos, con lo cual se llega a una cifra que se acerca a los poco menos de 3.8 millones de asalariados ocupados que informa el INE. Las estadísticas de los sistemas previsionales no registran en cambio a los ocupados por cuenta propia y sus familiares, que el INE estima en 1.6 millones de personas ocupadas adicionales.

Si a partir de lo anterior se suponen correctas las estadísticas de ocupación del INE, pero se corrige su estimación de la fuerza de trabajo a partir de las cifras de afiliados a las AFP, e imponentes en el sistema antiguo, se llega a la conclusión que la cesantía real es superior a la que estima el INE.

En diciembre del 2002, mes para el cual, como se ha mencionado, se han tomado todas las cifras del presente artículo, la desocupación corregida resulta del orden del 13%, bastante más elevada que el 7.8% que el INE estimaba para el mismo mes. Ello considerando las cifras de afiliados a las AFP disminuidas en un 10% por las personas que no cotizaron sino un solo año.

Se puede afirmar asimismo que además de ser mayor que la estimada por el INE en general, la tasa de cesantía, puede ser igual o incluso menor que la estimada por el INE en el caso de los hombres, pero en cambio, es muchísimo mayor en el caso de las mujeres.

El análisis anterior se ha venido confirmando con las cifras de desempleo entregadas por el INE durante el curso del 2004 y 2005, cuando la recuperación de la economía ya se aprecia con fuerza. Las cifras de empleo del INE reflejan una paradoja, puesto que al mismo tiempo que sube la ocupación a ritmos record, del orden de 200 mil nuevos empleos netos por año, al mismo tiempo la tasa de desempleo se mantiene e incluso sube algunos meses. La explicación del INE es que la fuerza de trabajo, es decir, las personas que desean trabajar, crece aún más rápido que la ocupación. Y por cierto, quiénes ahora aparecen incorporándose masivamente a la fuerza de trabajo estimada por el INE son en su abrumadora mayoría…mujeres! En otras palabras, el INE pareciera estar ahora sincerando sus cifras de fuerza de trabajo femenina, seriamente subestimada durante los años de la reciente recesión.

Salarios

Los salarios reales se recuperaron a ritmos superiores al 6.5% anual a principios de los años 1990 y a un promedio anual de 4.4% entre 1993 y 1997. Al iniciarse la recesión en 1998 el incremento de salarios reales se frenó bruscamente lo redujo el promedio entre 1993 y el 2000 a 3.8% anual y para toda la década de los 90 a 3.4% promedio anual. Con esos incrementos, sin embargo, como se ha mencionado, en diciembre de 1999 los salarios reales recuperaron finalmente su poder adquisitivo de antes del golpe de Estado de 1973.

Durante el gobierno de Lagos, en cambio. los salarios reales crecieron un ritmo de apenas 1.4% promedio anual, entre 1999 y el 2004.

Se recuerda que en todos estos casos los salarios crecieron muy por debajo del incremento del PIB, con lo cual la participación de los salarios en el producto se ha reducido considerablemente a lo largo de todo el período de transición a la democracia y más todavía durante el gobierno de Lagos.

Entre 1993 y 2000, mientras los salarios reales crecieron un total de 27%, el PIB (serie 1986) creció en 56%, es decir, más del doble. Durante el gobierno de Lagos, entre el 2000 y el 2004, los salarios reales crecieron un total de 7%, mientras el PIB (serie 1996) creció en 16%, más del doble. Es decir, si la distribución funcional del ingreso – la parte del PIB que corresponde a los salarios – se deterioró durante los años 1990, durante el gobierno de Lagos se deterioró mucho más aún.

Los salarios mínimos redujeron su ritmo de incremento en forma apreciable durante el gobierno de Lagos. Mientras entre 1989 y 2000 crecieron a un promedio anual de 6.3%, durante el gobierno de Lagos, hasta el 2004, los salarios mínimos han crecido a un promedio de 2.4% anual.

En el caso del magisterio y el resto de la administración pública, la política salarial del gobierno de Lagos y su Ministro Eyzaguirre ha sido todavía más restrictiva. En este caso, los salarios reales del profesorado, que se habían venido recuperando a un promedio anual de 9% durante toda la década de los ’90, redujeron su ritmo a 1.9% anual entre 1999 y el 2004. Aún después del reajuste de febrero del 2005 y del 2006, que ya están pactados y asumiendo una inflación de 3% para el 2005, las remuneraciones del magisterio no van a alcanzar a recuperar a fines del gobierno de Lagos sino un 76.3% del nivel de remuneraciones logrado a principios de los años 1970, hace más de tres décadas. Los reajustes logrados por el resto de la administración pública durante el gobierno de Lagos han sido aún más reducidos que los logrados por el magisterio.

Protección Contra el Desempleo

La protección contra el desempleo en Chile es muy precaria, especialmente en períodos de desempleo masivo como el ocurrido durante la reciente recesión. Ello obedece a una política, puesto que los instrumentos tradicionales a este respecto principalmente el subsidio de cesantía con cargo estatal - existen en la legislación Chilena desde los años 1930, sin embargo, los mismos se han reducido a una nivel de poca afectividad.

El subsidio de cesantía estatal, como se ha mencionado, se ha mantenido congelado en $17,000 mensuales – cifra que decrece en los meses sucesivos - desde 1997, es decir, desde el inicio de la actual recesión. Se destinan a dicho subsidio del orden de $1,000 millones de pesos anuales, lo que equivale a poco más de un millón y medio de dólares, cifra por cierto despreciable en relación a los requerimientos. Los programas de empleo estatales, por su parte, se han ido reduciendo principalmente a programas de subsidio a la capacitación y contratación de mano de obra por parte de empleadores privados, los cuales han dado apoyo a algunas decenas de miles de desempleados durante algunos meses y han significado la inversión de alrededor de 30 millones de dólares por año. Como contraste, España, por ejemplo, destina un 10% del gasto público social a estos efectos, lo que equivaldría en Chile a alrededor de 1,300 millones de dólares por año o un 1.4% del PIB.

El 2002 se implementó un nuevo sistema de seguro de desempleo, basado al igual que el sistema de pensiones, en el ahorro en cuentas individuales, a las cuales se aporta mensualmente un 2.4% de las remuneraciones, de las cuales el trabajador contribuye con el 0.6% de su salario y el empleador contribuye con un 1.8%, el cual sin embargo puede imputar a las indemnizaciones por años de servicio. Un tercio de la contribución patronal va a un fondo solidario, que junto a un pequeñísimo aporte estatal – lo presupuestado son 10 millones de dólares anuales – complementa los ahorros de los trabajadores que no pueden financiar el subsidio mínimo con sus propios ahorros.

El sistema se inició en Octubre del 2002 y poco más de dos años después, a enero del 2005, contaba con 3,202,703 afiliados, y se crecen a razón de 89,958 a mes. La cifra de afiliados totales es más de cuatro quintas partes del total de asalariados que había a diciembre del 2002, que era de 3,787,300. Por otra parte, el 97% de los afiliados al seguro de cesantía lo hicieron en carácter de obligatorio, es decir, por nuevos contratos. Ello significa alrededor del 80 de los asalariados totales renovaron su contrato en el curso de los últimos dos años. Por otra parte, del total de afiliados, sólo 1.7 millones de trabajadores han tenido un empleador, mientras que 1,5 millones tuvieron dos, tres y más empleadores en los dos años transcurridos, de los cuales sobre 300 mil personas declaran haber trabajado para cuatro o más empleadores en el período. Un 5% de los cotizantes ha cotizado más de dos años y un 23% más de un año. Un 44% ha cotizado menos de 4 meses. Todo lo cual confirma, la extraordinaria precariedad del empleo en Chile.

El número de trabajadores afiliados al seguro que pierde su empleo fue de 58,000 en enero del 2005, todos ellos sin derecho a prestación ninguna de parte del seguro de cesantía. Por otra parte, 30,446 afiliados al seguro reiniciaron actividades en ese mes, el 90% de los cuales lo hizo con un contrato a plazo fijo. El número de afiliados cesantes a enero de 2005 era de 538,654, cifra que supera a los desocupados estimados por el INE, los que al mismo mes eran 479,200. El número de afiliados que cotizaron ese mes, es decir, que tenían empleo, fue de 1,906,888, aunque cerca de 100 mil de ellos cotizó además por meses anteriores, por lo cual los efectivamente ocupados pueden ser menos. La remuneración promedio de los cotizantes fue de $265,392 pesos mensuales. Un 78% de los afiliados, sin embargo, gana menos de $300,000 pesos al mes y un 15% gana menos de $100,000 pesos al mes. Del total de 3.2 millones de afiliados, 3 millones tienen menos de $100,000 pesos acumulados en su cuenta.

El número de afiliados que recibieron prestaciones en enero del 2005 fue de 77,971, de los cuales 24,407 corresponden a la construcción y 13,903 al comercio y 9,910 a la industria manufacturera, con un promedio de $72,623 pesos mensuales. El fondo de cesantía solidario atendió a 4,600 de los afiliados que recibieron prestaciones. Ningún afiliado logró reiniciar su trabajo mientras se encontraba con derecho a pago de prestación. El número de afiliados que solicitaron pago de prestaciones en el mes fue de 51,432, de las cuales 50,946 fue aprobada.

La implementación del mencionado seguro de cesantía, constituye ciertamente un importante avance - del cual parte no menor es el hecho que el Estado licitó su administración, la que fue ganada por las AFP, pero con tarifas en comisiones sensiblemente más bajas que las del sistema de pensiones. Sin embargo, dicho sistema mantiene la lógica de ahorros individuales, la cual en el sistema de pensiones, como se verá a continuación, no ha sido capaz de resolver el problema de otorgar una pensión por si mismo al grueso de los afiliados. En este caso, asimismo, el sistema de seguro no es capaz de otorgar una protección efectiva a los desempleados, excepto para el llamado desempleo friccional, es decir, los períodos breves que median entre los sucesivos cambios de trabajo en circunstancias normales. En esos casos, el seguro reemplaza en la práctica al ya existente derecho a indemnización por años de servicio. El reemplazo es ventajoso, puesto que ahora el empleador está obligado a depositar la indemnización a todo evento y aún en casos de empleos de corta duración. Adicionalmente, los ahorros generados ganan intereses y se complementan con un pequeño ahorro obligatorio del trabajador. Se introduce asimismo el principio de solidaridad entre los trabajadores. El sistema no aborda, en cambio, las situaciones de desempleo masivo que se producen con una frecuencia bastante regular, según los ciclos económicos, lo cual es desde luego el problema más grave en esta materia.

La Crisis del Sistema de Pensiones

El gobierno ha decidido al parecer postergar su intención de introducir una reforma significativa al sistema de AFP. Ello no parece positivo, puesto que luego de más de dos décadas de funcionamiento en que ha contado con el más amplio respaldo institucional, así como de las instituciones financieras internacionales, dicho sistema efectivamente presenta evidencias de serias deficiencias. En lo que sigue, se presentan un conjunto de propuestas que pueden constituir parte de nuevas bases para una necesaria reforma integral del sistema pensiones chileno.

Los términos del debate de reformas al sistema de AFP no parecieran todavía asumir en toda su dimensión la magnitud del problema, que quizás no es otro que la concepción misma del sistema previsional. Dicho debate se mantiene todavía en el contexto de la concepción básica que Chile tiene un sistema de previsión privado, sobre el cual descansa en lo principal, la seguridad previsional de la población. Y por lo tanto, se continúa poniendo el énfasis en intentar mejorarlo sucesivamente: hacerlo más rentable, mas competitivo, eliminar abusos como el de las jubilaciones anticipadas o las comisiones fijas, etc. Sin embargo, quizás sería tiempo de preguntar si es precisamente esa concepción básica la equivocada. Esa parece constituir la base principal de la reforma efectiva que necesita el sistema.

Luego de más de dos décadas de funcionamiento práctico, existe hoy día evidencia contundente que el sistema de AFP nunca va a proporcionar por si mismo pensiones a todos los chilenos. Ni siquiera a la mayoría, sino apenas a una minoría relativamente pequeña. De hecho, como se muestra en recientes trabajos del INP, no mucho más de una quinta parte de los afiliados a las AFP, aquellos de mayores ingresos, van a lograr pensiones superiores a la pensión mínima garantizada por el Estado a partir de sus propios ahorros previsionales. Otra proporción pequeña de los afiliados al sistema, quizás una décima parte, van a depender de la garantía estatal y van a jubilarse con la pensión mínima. Luego viene el resto de los afiliados al sistema, bastante más de la mitad, quiénes desde luego no van a acumular los fondos requeridos para alcanzar la pensión mínima, pero tampoco van a enterar las 240 cotizaciones actualmente exigidas para tener derecho a la garantía estatal. Más de la mitad de los afiliados a las AFP, por lo tanto, no van a obtener pensión, sino sólo la posibilidad de retirar los exiguos fondos acumulados en su cuenta individual al momento de jubilar. Aquellos que puedan, y estén dispuestos a pasar la vergüenza de demostrar que son indigentes podrán optar demás a la pensión asistencial Estatal.

La causa de lo anterior es que la abrumadora mayoría de los afiliados a las AFP, que es la mejor estimación que existe de la fuerza de trabajo real y concreta, cotiza apenas dos o tres meses por año en promedio. Sus remuneraciones están entre cien y dos cientos mil pesos mensuales y los saldos acumulados en sus cuentas son muy pequeños. Esta situación es mucho más grave aún en el caso de las mujeres. Con esos datos, que se muestran en el presente trabajo, el problema previsional de la abrumadora mayoría de la fuerza de trabajo no tiene solución al interior del sistema de AFP, por mucho que se lo intente mejorar.

El problema no radica entonces en la mayor o menor eficiencia del sistema de AFP, aunque ella puede y debe mejorarse sustancialmente, sino en el hecho que el mismo no se adecua a la realidad del mercado de trabajo, la cual no puede modificarse por decreto. Tampoco se puede continuar obligando a los chilenos a comportarse en función de un sistema previsional que no se adecua a la realidad de sus condiciones laborales. Menos aún puede pensarse en incrementar las obligaciones de los trabajadores para con el sistema de AFP.

Esta es la realidad del sistema. Lo saben las autoridades y los expertos independientes, y lo intuyen los afiliados al sistema. Estos últimos sospechan acertadamente que, para la abrumadora mayoría de ellos, las cotizaciones que hacen en las AFP no es más que un impuesto, puesto que su pensión no va a depender del monto que acumulen en sus cuentas, que igual va a ser insuficiente, sino de la eventual garantía estatal. En ningún caso sus ahorros previsionales van a determinar su eventual pensión.

A partir de lo anterior, pareciera que lo razonable fuese asumir esta situación y cambiar el concepto central predominante acerca de nuestro sistema previsional. Chile no tiene, en realidad, un sistema privado de pensiones, sino un sistema mixto.

La base de dicho sistema no es privada, sino Estatal. Dicha base es no contributiva, es decir, no se financia con descuentos a las remuneraciones, sino con impuestos generales. Este nivel estatal del sistema de pensiones chileno es el que actualmente ofrece la garantía de pensión mínima y otorga las pensiones asistenciales. Es asimismo el pilar estatal el que actualmente otorga pensiones a una elevada proporción de los adultos mayores de 75 año, casi a la totalidad de ellos. El sistema estatal de pensiones constituye ya actualmente el principal nivel del sistema previsional chileno, aquel del cual depende casi la totalidad de los actuales jubilados.

Sin embargo, el sistema estatal, que constituye el primer nivel del sistema previsional necesita urgentemente ampliarse. Ya en el presente, pero crecientemente hacia el futuro, sin duda va a ser este nivel el que va a tener que hacerse cargo de todos aquellos que al jubilar están dando cuenta y crecientemente se van a encontrar en la situación que el sistema de AFP no les otorga nada o casi nada.

De hecho, hay muchos afiliados a las AFP que están en encontrándose con esta desagradable sorpresa hoy en día. Están alcanzando la edad de jubilar, pero tienen un saldo muy pequeño en su cuenta de AFP, muchísimo menor que los aproximadamente 14 millones de pesos que se requieren para alcanzar la pensión mínima a partir de esos fondos. Por otra parte, están muy lejos de haber enterado las 240 cotizaciones que se exigen para acceder a la garantía estatal de pensión mínima. Adicionalmente, en la mayor parte de los casos, claramente no se trata de indigentes, sino de personas que están acostumbradas a tener un ingreso y un hogar decentes. Por lo tanto, tampoco tienen derecho a la pensión asistencial. Sus fondos acumulados en la AFP los pueden retirar en cuotas, pero les duran para muy pocos meses.

Una forma de extender este primer nivel previsional consiste en hacerlo universal. Es decir, otorgar a todos, no sólo a los indigentes, el derecho a una pensión básica, cuyo monto inicialmente puede fijarse entre la actual pensión asistencial y la pensión mínima y se puede ir subiendo gradualmente a lo largo de los años. Cualquier persona que alcance la edad de jubilar accedería por ese sólo hecho a una pensión básica de esta naturaleza. Dicha pensión básica sería un derecho universal, sin perjuicio de excluir a quiénes tengan altos ingresos y no necesiten este pilar básico. Los ahorros en el sistema de AFP pasarían a constituirse en el sistema complementario al primer nivel estatal, básico, universal, financiado con impuestos generales.

Esta propuesta ha sido asumida recientemente por el Director Nacional del Instituto de Normalización Previsional, Sr. Ernesto Evans Espiñeira, en entrevista de contraportada en el periódico de la CUT, Chile Justo, de Julio 2004.

Lo importante pareciera ser asumir que de este primer nivel van a depender en forma principal para sus pensiones a lo menos tres cuartas partes de la fuerza de trabajo. Este pareciera ser el cambio conceptual que se requiere, en relación a nuestro sistema de pensiones.

Felizmente, para financiar este primer nivel previsional, en perspectiva, basta con mantener la proporción del PIB que actualmente se destina a cubrir el déficit previsional que significó echar a andar el sistema de AFP. Como se sabe, las AFP se llevaron casi todas las contribuciones, mientras el Estado se quedó pagando casi todas las pensiones, lo que generó un gasto gigantesco. Actualmente se destina alrededor de un 6% del PIB a este efecto. Se trata de más dinero público del que se invierte en educación y salud juntos. Equivale a más de 5 mil millones de dólares por año, lo cual, dividido por las 1.6 millones de personas por encima de la edad de jubilar que existen actualmente, y dividido por 12 meses, resulta en una cifra del orden de 250 dólares mensuales por adulto mayor. Eso es más del doble de la pensión mínima actual.

Hacia el futuro, el PIB va a crecer más rápido que la población adulta mayor, por lo tanto esta cifra promedio va a ser más elevada a medida que pasen los años.

Por cierto, actualmente el déficit previsional va en su mayor parte a pagar pensiones de las FFAA y pensiones altas del sistema antiguo, así como bonos de reconocimiento. Sin embargo, dichos conceptos van a ir disminuyendo en la medida que los militares se asimilen al sistema general de pensiones, reforma que hay que hacer y los beneficiarios de los otros ítems vayan falleciendo.

El actual financiamiento del primer nivel del sistema previsional debería alcanzar además, mientras se mantenga en los niveles actuales respecto del PIB, para reparar el daño previsional del millón y medio de chilenos quiénes, obligados o engañados o ambas cosas, se cambiaron del sistema antiguo a las AFP en 1981. Este es un tema que afecta a casi un millón de chilenos, que forman la cohorte de 1981 del sistema de AFP y a medio millón que se incorporó posteriormente. Todos ellos tienen un serio daño previsional puesto, que estudio recientes el INP muestran que las tasas de reemplazo que les esperan, es decir, la proporción de su último sueldo que recibirán como pensión, resultan del orden de 50%. Ello está muy lejos de los que se les prometió para que se cambiaran de sistema. En el caso de los 200 mil EE.PP., que están en esta situación, ello se agrava por el hecho conocido que se les sub-cotizó durante varios años, sólo por su sueldo base. Sin embargo, como se menciona, el daño previsional es bastante más general, puesto que los bonos de reconocimiento y las cotizaciones de los años 1978, 1979, de la década de 1980 y la primera mitad de los años 1990, correspondieron a niveles de remuneraciones generales muy deprimidas.

El segundo nivel del sistema de pensiones lo constituye el actual sistema de AFP. Es decir, un sistema de capitalización individual y contribución obligatoria, administrado privadamente. Deseablemente por muchos administradores y al menos uno estatal, para poder elegirlo si uno quiere. Deseablemente con comisiones máximas fijadas por el estado, puesto que se trata de una industria con enormes economías de escala, y que por lo tanto siempre va a tener incentivos a la concentración y a los precios monopólicos. Deseablemente con mayores controles respecto de los destinos de las inversiones, los que se han venido relajando sistemáticamente. Los ahorros en este sistema pueden complementar la pensión básica universal, en la mayoría de los casos. De esta manera, y a diferencia de ahora, todos tendrán estímulo real para ahorrar en este sistema. Y en el caso del cuarto o quinto de mayores ingresos de la población, este sistema efectivamente puede otorgarles por si sólo pensiones más o menos decentes, sin necesidad de recurrir al primer nivel universal.

Finalmente, existe ya un tercer nivel, que es el de los ahorros previsionales voluntarios, mediante el cual aquellos que tienen ingresos elevados pueden mejorar más aún su pensión. Parece escandaloso, sin embargo, que actualmente este sistema se esté financiando con descuentos de impuestos. Eso debe terminar.

Los únicos que parecen pensar que al respecto vivimos en el mejor de los mundos son las propias AFP. Más encima, gastan ingentes cantidades de dinero, por cierto cobrado a sus cotizantes, para intentar convencer al país de sus beneficios. Ninguna industria ha sido tan majadera para exaltar sus propias virtudes. Se trata de la industria más protegida de la historia de Chile – creada por aquellos que criticaban la protección de la vieja industria nacida al alero de la sustitución de importaciones. La que más se sirve a si misma. Y en parte importante ha otorgado beneficios personales a sus creadores, puesto que cerca de dos decenas de ex miembros del gabinete de Pinochet han ejercido como directores de las AFP.

Para cualquier observador independiente, es inconcebible e irritante el comportamiento de una industria como ésta que, teniendo asignado por ley el monopolio de administrar los ahorros previsionales, al mismo tiempo ejerce permanentemente una presión inaceptable sobre la ciudadanía y las autoridades para evitar que se introduzcan necesarias reformas al mismo.

Anexo

Cuadro #1

Gráfico #1

Gráfico #2

Gráfico #3

Gráfico #4

Grafico #5

[1] EL gasto social incluye, en orden de importancia, previsión, educación, salud, vivienda y otros ítems como asignaciones familiares, subsidios únicos familiares, Chile Solidario, planes de empleo, subsidio de cesantía, etc.