CAMBIOS EN EL MODELO SOCIAL CHILENO

Manuel Riesco

Centro de estudios nacionales de desarrollo alternativo (CENDA)

Santiago, Chile

mriesco@cendachile.cl

Preparado para el Instituto Internacional de Estudios Laborales (IIEL) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)

Resumen

El trabajo estudia los cambios a lo largo del pasado siglo del modelo social chileno, entendido como la conjunción del régimen de bienestar y el régimen de empleo. Argumenta que el Estado presidió el conjunto del proceso mediante dos estrategias sucesivas sobre el trasfondo de una profunda transformación de la estructura socio-económica. Presenta una amplia evidencia empírica, que incluye una comparación de los resultados de ambos períodos basado en una ordenación original de múltiples series de datos de larga duración.

Postula que el segundo modelo evidencia hoy claros signos de agotamiento, especialmente en el ámbito de la política social. Sugiere la emergencia de un nuevo modelo social, en el cual el Estado reasume la responsabilidad principal de dirigir el desarrollo económico en las nuevas condiciones del régimen de empleo, ofreciendo al mismo tiempo un nuevo trato a la población mediante la construcción de un moderno Estado de bienestar. Plantea que toda la evolución anterior presenta un correlato en la región, aunque con particularidades en los diferentes países. Sostiene que el modelo social emergente requiere un espacio latinoamericano crecientemente integrado para desarrollarse plenamente.

1. Cambios en el Modelo Social y Rol del Estado

Durante el curso del último siglo han ocurrido grandes cambios en el modelo social chileno, entendido como la conjunción de los regímenes de empleo y de bienestar. El país se transformó por completo en un proceso único presidido por la acción del Estado. Sin embargo, las estrategias sucesivas que guiaron su accionar lo dividen tajantemente en dos períodos.

El 11 de septiembre de 1924, un movimiento militar de corte progresista inaugura la estrategia que se ha denominado desarrollismo. Casi exactamente medio siglo después, el 11 de septiembre de 1973, un golpe militar de naturaleza contra-revolucionaria impone un segundo modelo, el que años más tarde se generalizaría en la región bajo el nombre de consenso de Washington.

La primera se consolida y extiende en las secuelas de la crisis de 1930, siendo presidida por gobiernos democráticos de diverso signo que adoptan la consigna central del progreso en sus dos dimensiones, económico y social. La particularidad chilena parece ser el modo radical en que culmina, en el marco de una creciente movilización social que alcanza dimensiones de revolución. Entre 1965 y 1973, el Estado realiza una profunda reforma agraria, al tiempo que recupera la renta de los recursos naturales hasta entonces en manos del capital extranjero, al tiempo que logra avances espectaculares en nutrición, salud, educación y distribución del ingreso. Los mismos constituyen su principal herencia y parecen conformar la base del dinamismo posterior de la economía chilena (Illanes-Riesco 2007).

El período siguiente se divide a su vez en dos etapas muy diferentes. Sólo la dictadura de Pinochet y sus asesores los “Chicago boys” hicieron gala de su adhesión a la escuela neoliberal. La segunda transcurre, en cambio, bajo la conducción de gobiernos democráticos, cuyos economistas por regla general se declararon más bien críticos a ese tipo de formulaciones. Por otra parte, es un hecho que influyeron para mantener en lo fundamental los lineamientos estratégicos del período en su conjunto. Principalmente, el énfasis unilateral en crear las mejores condiciones posibles para el desarrollo de los mercados y los negocios en un contexto de apertura indiscriminada al comercio e inversión extranjeras. Con el distorsionado sesgo adicional de estimar necesaria y conveniente la contención tanto de la injerencia del Estado como de las demandas sociales.

Ciertamente, el sesgo aludido se ha refrenado en relación al extremismo de los “Chicago boys.” De este modo, durante esta fase, la segunda de las grandes estrategias de desarrollo ha adquirido en Chile contornos más moderados, similares en cierta medida a los que ha adoptado en otros países de América Latina. Sin embargo, esta orientación se ha continuado evidenciando, siendo asimismo significativa en el ámbito de las políticas sociales.

El cambio de estrategias marca contrastes que no pueden ser más violentos. Sin embargo, el fenómeno que transcurre en trasfondo de ambas les imprime significativos aspectos de continuidad. Los campesinos tradicionales, que representaban la mitad de la población en el censo de 1930, se han extinguido en buena medida. Su dolorosa transformación en precarios asalariados urbanos constituye la principal epopeya del siglo.

La población se multiplicó por cuatro desde 1929, alcanzando 16,4 millones el 2006. Sin embargo, la población rural permaneció estancada en los mismos 2,2 millones de entonces, al tiempo que su proporción se ha reducido al 13% en el 2006. Mientras tanto, los habitantes de las cinco principales ciudades se multiplicaban más de seis veces y los de Santiago más de siete (Cuadro Anexo 1). Adicionalmente, quienes hoy viven en el campo son bien diferentes a los de entonces. Como se verá, la mayoría trabaja como asalariados al menos parte del tiempo, mientras los antiguos inquilinos desaparecieron junto al viejo latifundio.

Medida entre 1929, 1971 y 2006, años de auge en los respectivos ciclos económicos, la producción manufacturera creció rápidamente durante el desarrollismo (4.3% de promedio anual entre 1929 y 1971) y a ritmo menor durante el período siguiente (2.5% de promedio anual entre 1971 y 2006). Como era de esperarse, el comercio exterior creció más con el consenso de Washington que con la estrategia anterior, que ha recibido también el nombre de sustitución de importaciones. Las exportaciones representan el 40% del PIB en 2006; sin embargo, los principales rubros continúan siendo materias primas escasamente elaboradas (cobre, fruta, vino, pescado, productos forestales), lo que es apreciado como una importante debilidad (BC 2008, CENDA 2007, Ffrench-Davis et al 2007).

El PIB ha crecido casi catorce veces entre 1929 y 2006. Ello se debe en parte a que el producto por trabajador se ha triplicado. Sin embargo, la razón principal es que la fuerza de trabajo se ha casi quintuplicado. De este modo, el número de personas en disposición a contratarse creció bastante más que la población, debido principalmente a que las mujeres trabajadoras aumentaron más de ocho veces (Cuadro anexo 2).

Sin embargo, el comportamiento de ambos factores difiere sustancialmente en los sucesivos períodos estratégicos. Resulta sorprendente comprobar que el crecimiento económico durante el período desarrollista (3,1% anual) se explica en mayor medida por el incremento intensivo de la productividad (1,6% anual). En cambio, ésta aumenta a menor ritmo durante el consenso de Washington (1,2% anual). Por su parte, el crecimiento algo más rápido del PIB alcanzado durante el consenso de Washington (3,8% anual), se explica principalmente por el aumento extensivo de la fuerza de trabajo. Éste, era moderado durante el desarrollismo (1,5% anual), sin embargo, se dispara (2,6% anual) en el segundo período, principalmente debido a la masiva incorporación de las mujeres (3,9% anual) (Cuadro anexo 2).

Este fenómeno es de gran significación. En parte puede deberse a que el grueso de la migración de los campesinos transcurre durante el primer período, mientras la incorporación de las mujeres se acelera durante el segundo (Cuadros anexos 1 y 2). Mientras los primeros permanecían en su condición tradicional, su número se contabilizaba en la fuerza de trabajo pero su producto se destinaba en buena parte al consumo propio o de los hacendados y no se reflejaba en el PIB. Al migrar a la ciudad su trabajo se destina en medida mucho mayor a producir mercancías, ya sean bienes o servicios, que sí se reflejan en el PIB, mientras no se afecta la magnitud de la fuerza de trabajo. De este modo, la productividad promedio crece considerablemente. En el caso de las dueñas de casa, en cambio, su incorporación a la fuerza de trabajo incrementa tanto su número como el valor producido. Es decir, aumentan simultáneamente el denominador y el numerador de la productividad, y su magnitud no cambia apreciablemente.

Adicionalmente, como es sabido, la teoría económica muestra que el incremento de la productividad depende de modo principal del aumento en la calificación de la fuerza de trabajo, el cual se relaciona con su nivel sanitario y educacional. De este modo, el rápido incremento de la productividad durante el desarrollismo se puede explicar asimismo por el extraordinario esfuerzo realizado por el Estado para mejorar la salubridad y educación de la fuerza de trabajo. Éste fue descuidado, en cambio, durante el segundo período, especialmente bajo la dictadura, como se verá.

Estos cambios en el modelo social, en el curso de sucesivas estrategias de desarrollo históricamente determinadas, parecen arrojar claves importantes para comprender la evolución del país en el último siglo. Éstas pueden resultar más sugerentes que las que ofrecen ciertas formulaciones abstractas en boga. Una consideración más atenta de los mismos puede ayudar a comprender la situación actual y su proyección hacia el futuro.

2. Cambios en el régimen de empleo

El moderno mercado laboral chileno presenta sorpresas no menores, que trastocan completamente arraigadas concepciones respecto de la fuerza de trabajo. Al parecer, la misma está conformada mayoritariamente por asalariados urbanos con empleos altamente precarios, que rotan constantemente entre el trabajo formal e informal y, en el caso de las mujeres, entre la participación y la inactividad. Se ha conformado en un proceso doloroso que ha durado buena parte de un siglo, a lo largo del cual trastornos económicos y políticos han sido determinantes. Las cifras muestran que la participación de los trabajadores en la distribución del ingreso ha corrido a parejas con su influencia en la sociedad. Ambos han variado de manera dramática a lo largo del siglo.

2.1. Las paradojas del mercado de trabajo actual

La eficacia del sistema privado de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) puede ser muy discutible en cuanto sistema de protección social. Sin embargo, no se puede negar que ha producido magníficas estadísticas laborales. Al firmar su primer contrato de trabajo las chilenas y chilenos inician una cuenta individual en una AFP, que los acompañará durante toda su vida laboral. Es actualizada cada vez que abonan una cotización obligatoria como empleados dependientes, o contribuyen como independientes de modo voluntario. Cada cual está identificado por su rol único tributario (RUT), lo que evita repeticiones. Las cuentas se cierran cuando salen de la fuerza de trabajo al jubilar por edad, invalidez o fallecimiento. Una vez al mes, las computadoras de la Superintendencia de AFP revisan millones de cuentas individuales y captan una fotografía de un grano extraordinariamente denso - más de 7 megapixeles o millones de puntos -, acerca de la fuerza de trabajo. Las sorpresas que ha revelado son mayúsculas.

Una primera constatación es que el número de cuentas individuales en las AFP es significativamente mayor que la fuerza de trabajo estimada por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) y que dicha diferencia afecta solo a las mujeres. El número total de trabajadores activos afiliados a los sistemas previsionales – a los inscritos en AFP hay que agregar un número pequeño, que incluye a militares y policías entre otros, que todavía cotizan en los antiguos sistemas públicos - excede a la fuerza de trabajo estimada por el INE en poco más de un 15%. Sin embargo, el número de afiliados hombres coincide casi exactamente con los varones activos medidos por el INE. En el caso de las mujeres, en cambio, el número de afiliadas excede la fuerza de trabajo femenina en casi un 40%. Por otra parte, las estadísticas previsionales muestran que más de un 80% de las mujeres y un 90% de los varones han cotizado en su AFP en el curso de los últimos 5 años (INP-CENDA 2005b). ¿Significa entonces que el INE subestima la fuerza de trabajo femenina? Aunque parezca paradojal, probablemente ambas estadísticas son precisas.

Cuadro 2

Fuente: INP-CENDA 2005a, en base a Superintendencia AFP (SAFP), Instituto Nacional de Estadísticas (INE), CELADE.

Un segundo motivo de asombro es que casi todos se declaran asalariados y cotizan como tales. A excepción de un 3.5% que se califican como independientes, todo el resto – es decir el 96.5% - están afiliados como dependientes. Las encuestas del INE, en cambio, miden que aproximadamente dos tercios de los trabajadores ocupados son asalariados formales, mientras el resto trabaja por cuenta propia o informal. Esta proporción es notablemente consistente, aunque fluctúa levemente con las estaciones y el ciclo económico, y presenta una tendencia de crecimiento muy gradual en largo plazo (INP-CENDA 2005a). La misma es confirmada si miramos el número de afiliados que cotiza en un mes dado a las AFP – casi todos los cuales lo hacen como dependientes -, que equivale casi exactamente a dos terceras partes de los ocupados estimados por el INE el mismo mes. ¿Son todos los afiliados trabajadores dependientes, como muestran las estadísticas previsionales? ¿Sólo dos tercios, como afirman el INE y la cifra de cotizantes de las propias AFP? ¿Cual estadística está en lo cierto? Paradojalmente, también en este caso probablemente son todas certeras. La solución de este dilema se encuentra en otra estadística asombrosa de las AFP, que se presenta en el gráfico que sigue.

Gráfico 1

Fuente: INP-CENDA 2005b en base a SAFP

Las barras rojas indican la densidad promedio de cotizaciones de los afiliados a las AFP a lo largo de toda su vida laboral. Como se puede apreciar, en promedio, más de un quinto del total de afiliados ha cotizado un mes de cada diez, o menos. Un tercio ha cotizado menos de un mes en cada cinco, mientras ¡dos tercios han cotizado la mitad del tiempo, o menos! En el otro extremo, solo un 11,39% de los afiliados ha cotizado con regularidad, todos los meses, a lo largo de su vida laboral.

Las barras azules, por su parte, muestran la densidad de pagos de los cotizantes de un mes determinado. Debe remarcarse que éstos conforman un subconjunto de los anteriores, la mayor parte de cuyos miembros cambian todos los meses. Como se aprecia, su distribución tiende a inclinarse hacia una mayor regularidad. Es decir, la probabilidad que un cotizante de un mes dado haya contribuido con cierta regularidad durante los meses anteriores, es mayor que la que un afiliado promedio presenta a lo largo de toda su vida laboral.[i] Ello estaría indicando que la participación de los individuos en el mercado laboral no es constante en el tiempo, sino presenta aglomeraciones en determinados períodos. Visto de otra forma, la probabilidad de tener empleo el mes siguiente es mayor en el caso de un trabajador ocupado que en un desempleado, o de una mujer que en ese momento se considera dueña de casa. Aún en el caso del primero, sin embargo, dicha probabilidad es inferior a un 22%, que es la proporción de cotizantes de un mes cualquiera que han cotizado con regularidad durante los meses anteriores. Es decir, nuevamente, de lejos, lo más probable es que también el cotizante de un mes dado deje de contribuir al mes siguiente.

La imagen que surge de estas cifras es una fuerza de trabajo que casi en su integridad entra y sale constantemente de diferentes empleos formales de muy corta duración.[ii] Es decir, está compuesta en su gran mayoría por trabajadores asalariados con empleos altamente precarios, que trabajan por cuenta propia o informalmente en los períodos intermedios, cuando no se encuentran cesantes. De este modo el enigma queda resuelto.

Probablemente, las estadísticas semanales del INE reflejan más o menos correctamente la composición de los ocupados en un momento determinado. Es decir, en el día en que se toma la muestra, aproximadamente 2/3 tienen empleos asalariados formales, mientras otro tercio está trabajando por cuenta propia. Aparte de los que están sin trabajo de ningún tipo, que usualmente son del orden de uno de cada diez. Todas las proporciones anteriores sujetas, desde luego, a las usuales variaciones cíclicas y estacionales. Sin embargo, lo que no reflejan las encuestas de empleo es que aquellos que aparecen una semana como trabajadores por cuenta propia, pueden encontrar un empleo asalariado en la siguiente. Al revés, los que aparecen como asalariados pueden perder su empleo al otro día. Luego de permanecer cesantes unas semanas, o meses, pueden asumir un trabajo por cuenta propia o informal – generalmente en comercio, construcción y agricultura (Bertranou 2007) - , y así sucesivamente.

Existe por cierto un núcleo de trabajadores asalariados estables, entre los cuales los grupos más numerosos son los funcionarios públicos y los mandos medios de las empresas. Asimismo, existe otro grupo conformado por trabajadores por cuenta propia, asimismo estables. Entre estos últimos se cuentan, por ejemplo, campesinos, taxistas y otros trabajadores independientes del transporte, pequeños comerciantes, profesionales independientes, así como quienes trabajan regularmente en micro-empresas conformadas junto a colegas o familiares. Muchos de ellos se encuentran afiliados a las AFP como independientes. Sin embargo, la proporción de todos los casos anteriores es pequeña, en cualquier caso inferior al 10% del total.

Un fenómeno análogo parece afectar a la fuerza de trabajo femenina. Las encuestas del INE registran que muchas mujeres responden de modo negativo a la pregunta ¿buscó Ud. trabajo la semana anterior? A raíz de ello son clasificadas como inactivas. Sin embargo, son asimismo precisas las estadísticas de las AFP que señalan que todas ellas tienen una cuenta previsional y que la abrumadora mayoría ha cotizado en el curso de los años recientes, casi todas como empleadas dependientes. Las segundas demuestran que el 70% de las mujeres chilenas en edad laboral son asalariadas considerablemente activas. En el caso de los hombres, el mismo indicador alcanza al 84% (ver Cuadro 2). [iii]

La solución de ambas paradojas parece ser que las mismas personas cambian constantemente su condición. Un día son trabajadores formales y cotizan. Al día siguiente son independientes o informales y no cotizan. Entre tanto, quedan cesantes. Si son varones, generalmente siguen buscando trabajo y permanecen en las estadísticas del INE como miembros activos de la fuerza de trabajo, pero desocupados. Por este motivo, dicha estadística coincide con el número de cuentas individuales de varones en las AFP. Si son mujeres, en cambio, más pronto dejan de buscar trabajo y el INE las reclasifica como inactivas. Hasta que el ciclo económico mejora y encuentran trabajo nuevamente y vuelven a cotizar como asalariadas. Otras veces se trata sencillamente del ciclo de las cosechas, puesto que muchas trabajan como temporeras recolectando fruta.

De este modo, las estadísticas previsionales han derrumbado la idea que una muralla china se interpone entre los trabajadores formales y los informales, así como entre las mujeres activas y las inactivas. Al parecer, lo que separa dichas categorías no es más que un velo tenue y poroso, que casi todos y todas atraviesan constantemente en un sentido y el otro. A veces, sin embargo, especialmente durante los ciclos recesivos, el mismo puede constituir una barrera tan formidable como la atmósfera que rodea la tierra. La angustia inmensa de afrontar las responsabilidades familiares sin poder encontrar trabajo se agudiza entonces por la fragilidad de los sistemas de protección social. El desmantelamiento y privatización a que el consenso de Washington "a la chilena" ha sometido al Estado de bienestar creado por el desarrollismo no ha hecho sino agravarla.

2.2. Relaciones laborales, legislación y política salarial

La moderna fuerza de trabajo chilena no se ha conformado de la noche a la mañana. Es largo el camino recorrido desde 1930, año en el cual el censo de población comprobó que por primera vez los habitantes de ciudades y pueblos lograron igualar el número de campesinos. En ese momento, la relación laboral predominante era el inquilinaje, algunas de cuyas formas se extendían de cierta manera a la minería, donde los campesinos eran arrastrados mediante un procedimiento más o menos forzoso denominado “enganche” a enclaves donde las empresas los proveían de todo, al igual que en las haciendas.

La crisis de 1930 provocó el primer gran remezón en el régimen laboral tradicional. En poco más de dos años, expulsó a cinco de cada seis trabajadores de las salitreras, que constituían, de lejos, la mayor concentración obrera de entonces (Illanes-Riesco 2007). Paralelamente, la migración campesina se aceleró hasta alcanzar un ritmo máximo a mediados del siglo y mantuvo un ritmo muy rápido hasta los años 1980, para luego empezar declinar (Cuadro anexo 1). El segundo gran remezón fueron las expulsiones masivas de campesinos posteriores al golpe de 1973. La dictadura recién asumida echó sin más trámite a los campesinos sospechosos de haber apoyado el proceso de reforma agraria. Eran muchos, junto a sus familiares sumaron centenares de miles. Varios centenares fueron asesinados en los días posteriores al golpe y sus nombres hacen mayoría entre los grabados en la piedra del monumento a los detenidos desaparecidos y ejecutados, en el Cementerio General de Santiago. Sin embargo, a otros campesinos considerados leales, la dictadura les entregó más del 40% de las tierras expropiadas tal como exigía la ley. Mientras tanto, alrededor de un tercio fue devuelto a los antiguos dueños en la forma legal de "reservas", y el resto rematado a empresas forestales – todos los cuales procedieron a su vez a expulsar a la mayor parte de los campesinos residentes.

Por otra parte, el proceso de privatizaciones y desmantelamiento del servicio público civil en general y especialmente de los servicios sociales, incidieron significativamente en la conformación de la estructura de empleo actual. Las estadísticas de CEPAL constatan que la proporción de funcionarios del Estado se redujo del 20% al 10% de la fuerza de trabajo, aproximadamente. Los fenómenos anteriores se vieron reforzados por la severa crisis económica de 1981-85, durante la cual la cesantía alcanzó a cerca de uno de cada tres miembros de la fuerza de trabajo, si se incluyen los programas de empleo de emergencia. La crisis significó grandes desplazamientos de la fuerza de trabajo (Illanes-Riesco 2007).

El marco institucional laboral sufrió asimismo transformaciones muy bruscas. Como es bien sabido, el movimiento obrero chileno fue un destacado protagonista social y político a lo largo de buena parte del siglo XX. Ello alcanzó su clímax cuando asumió un rol dirigente durante la agitación revolucionaria de fines de los años 1960 y principios de los años 1970, que hizo posible las transformaciones realizadas por el gobierno de Allende. Sin embargo, quedó reducido a su mínima expresión tras el golpe militar y la brutal represión a que fue sometido por la dictadura de Pinochet. Múltiples restricciones se impusieron primero mediante disposiciones del estado de sitio durante los años 1970 y se legalizaron luego mediante el llamado Plan Laboral de 1980, que limitó severamente el derecho a sindicalización y huelga, prohibiendo la negociación por ramas y permitiendo el reemplazo de huelguistas, entre otras disposiciones (Volker 2002).

Hacia mediados de esa década, bajo el impacto de la crisis económica, los trabajadores organizados recuperaron cierto nivel de protagonismo en las protestas que en definitiva crearon las condiciones para el término de la dictadura. Sus bases sobrellevaron el peso de las luchas de entonces, sin embargo, éstas se desenvolvieron principalmente en las poblaciones y en las calles. Significativamente pocas tuvieron lugar en los lugares de trabajo. Las protestas nacionales lograron paralizar el país, varias veces durante días. Fueron convocadas por organizaciones de trabajadores, como los sindicatos del cobre y la Central Unitaria de Trabajadores, CUT, que fue reorganizada en esos momentos en reemplazo de la Central Única de Trabajadores, fundada en 1952 y que fuera disuelta en 1973 . Sin embargo, la CUT no ha logrado convocar un paro nacional desde antes del golpe militar.

Con posterioridad al término de la dictadura, el movimiento sindical asumió un papel notablemente moderado. Concurrió a un acuerdo marco tripartito con los empresarios y el gobierno, a instancias de este último, y sus demandas salariales han sido muy restringidas (Murillo 2005). Aunque de modo cada vez más crítico, ha venido respaldando de manera sistemática a los gobiernos democráticos, al tiempo que la coalición de gobierno ha recibido el voto masivo de los trabajadores en sucesivas elecciones.

La tasa de sindicalización había venido creciendo en forma significativa a lo largo del siglo. Especialmente a partir de mediados de los años 1960, cuando la ley de sindicalización campesina la hizo extensiva a este sector. En los años previos al golpe militar había superado el 20% de la fuerza de trabajo, para caer a menos de la mitad en las décadas siguientes (Illanes-Riesco 2007). Se recupera en las postrimerías de la dictadura y repunta rápidamente al término de ésta, hasta alcanzar un 15.1% de la fuerza de trabajo en 1992. Luego baja nuevamente de modo continuo hasta alcanzar en 1999 niveles de 11%, los que se han mantenido hasta el 2006. [iv] La cobertura de negociación colectiva es aún menor, alcanzando el 2004 un mínimo de apenas un 7,8% del empleo asalariado. Tras dos años de leve repunte, el 2006 alcanzó a un 8,6% .

Gráfico 2

Fuente: Elaboración OIT 2007 con base en datos de la Dirección del Trabajo y del INE.

Nota: La tasa de sindicalización se calcula como número de afiliados a sindicatos como porcentaje del empleo total. La cobertura de la negociación colectiva se calcula como los trabajadores cubiertos – suponiendo una duración de los convenios y contratos de 2 años – como porcentaje del empleo asalariado.

De este modo, el golpe militar significó una discontinuidad violenta en lo que respecta al poder e influencia de los trabajadores. Un buen ejemplo de ello es el comportamiento de la actividad huelguística, que venía creciendo de modo importante en el curso del período desarrollista. Alcanzó su máximo nivel durante los años 1960 y principios de la década de 1970, cuando casi uno cada cinco trabajadores participó anualmente en huelgas o paros, en promedio. En cambio, con posterioridad al golpe militar prácticamente no hubo huelgas durante una década. Entre 1973 y 1981, menos de uno en cada doscientos trabajadores participó en este tipo de movimientos por año, situación que se mantuvo en buena medida hasta el término de la dictadura. La actividad huelguística repuntó levemente en el curso de los años 1990, hasta alcanzar un promedio de seis de cada cien trabajadores participando en este tipo de movimientos cada año (CENDA 2007).

Los resultados de los cambios señalados en el sistema de relaciones laborales y la estructura del empleo son impactantes en lo que se refiere a las políticas salariales, participación del factor trabajo en la renta nacional, y consecuentemente sobre la distribución del ingreso. Si se considera el período estudiado en su conjunto, desde 1929 al 2006 las remuneraciones reales promedio, se multiplicaron más de cuatro veces. Sin embargo, el mejoramiento tuvo lugar exclusivamente durante el período desarrollista. Al contrario, se recortaron brutalmente tras el golpe de Estado, lo que apenas ha logrado ser compensado con su recuperación posterior a 1990.

La política de los gobiernos democráticos en materia de remuneraciones ha sido en general conservadora. Ha formulado el objetivo explícito de mantener los incrementos salariales reales por debajo del incremento en la productividad del trabajo, lo cual implica necesariamente un deterioro en la participación del factor trabajo en el producto. Excepciones significativas de esta norma se dieron en las remuneraciones del sector público, así como el salario mínimo. Éstos se habían recortado al extremo tras el golpe militar - se redujeron a menos de un tercio de su nivel anterior - y se mantuvieron en niveles muy bajos hasta 1990. En ambos casos los reajustes fueron significativos, alcanzando un promedio superior a 10% por año en términos reales durante toda la década de 1990. Aún así, las remuneraciones de sectores importantes de funcionarios públicos, como el profesorado por ejemplo, todavía no recuperan su poder adquisitivo anterior al golpe militar. El promedio general de salarios de todos los trabajadores del país alcanzó dicha meta recién en diciembre de 1999. El índice de sueldos y salarios reales del 2006 se encuentra sólo un 20% por encima del nivel que alcanzó antes al golpe militar, más de tres décadas atrás (Cuadro anexo 2) (CENDA 2006b).

El pago al factor trabajo considerado en su conjunto - medido como el aumento en remuneraciones multiplicado por el que experimenta la fuerza de trabajo - creció más de 20 veces desde 1929. Durante el desarrollismo, ello se debió principalmente al crecimiento rápido de las remuneraciones promedio (+3,1% anual), como asimismo al más moderado de la fuerza de trabajo (+1,6% anual). Durante el consenso de Washington, por el contrario, ello se originó en el crecimiento muy rápido de esta última (+2,6% anual), el que compensó en parte la fuerte caída salarial durante la primera década de dictadura (-2,0% anual) y su estancamiento en el período en su conjunto (+0,5% anual). El detrimento de las remuneraciones fue tan severo, que el crecimiento del pago al factor trabajo (3,2% anual) fue inferior al crecimiento del PIB (3,8% anual), a pesar del rapidísimo incremento de la fuerza de trabajo (ver gráfico y Cuadro anexo 2).

Gráfico3

El aumento del pago al factor trabajo relativo al PIB es – de lejos - el factor que más incide en la distribución del ingreso. De este modo, las cifras expuestas demuestran de modo fehaciente que la distribución del ingreso en Chile ha experimentado cambios muy grandes a lo largo del siglo. Recapitulando, entre 1929 y 2006, el PIB se multiplica catorce veces mientras el pago al trabajo lo hace veinte veces. Es decir, hay un mejoramiento significativo de su participación en el ingreso. Sin embargo, éste se verifica sólo durante el período desarrollista, cuando el PIB se multiplica por 3,7 mientras el pago al factor trabajo se multiplica por 6,8. En cambio, durante el consenso de Washington, mientras el PIB se vuelve a multiplicar por 3,7 el pago al trabajo solo se multiplica por 3,0 lo que implica un retroceso relativo significativo (Cuadro anexo 2). Estas cifras contradicen tajantemente un reciente estudio del Banco Mundial (De Ferranti et al 2004), que argumenta que la desigualdad en América Latina sería un problema secular sin muchas variaciones desde tiempos coloniales, y que no ha sido afectada negativamente por las políticas del consenso de Washington. Al menos en Chile no fue así.

La recuperación de las remuneraciones y el fuerte incremento del empleo experimentados a partir de 1990 han sido los factores decisivos en la disminución de la pobreza e indigencia. La encuesta CASEN de 1987 midió que hacia el final de la dictadura el 45.1% de la población se encontraba bajo la línea de pobreza. En 1990, todavía el 38,6% se encontraba en esta situación, incluyendo un 13% bajo la línea de indigencia. El 2006, estas proporciones se habían reducido a 13,7% y 3,2%, respectivamente (MIDEPLAN 2007).

La precariedad del empleo en Chile está acentuada por la permisiva “flexibilidad laboral” existente. La actual legislación permite a los empresarios, por ejemplo, hacer contratos por menos de cuatro meses prácticamente sin pagar leyes sociales y sin ninguna obligación especial de parte del empleador. Como ha declarado recientemente el Ministro de Hacienda, la mayoría de los trabajadores de supermercados, por ejemplo, tienen este tipo de contratos. Una práctica extendida en todas las grandes empresas consistía hasta hace poco en subcontratar parte significativa de su personal a empresas proveedoras de mano de obra. El 2007 se modificó la ley de subcontratación, prohibiendo expresamente la modalidad de proveer mano de obra excepto en casos muy calificados. La aplicación de la nueva ley ha generado enfrentamientos judiciales entre diversas empresas y la Dirección del Trabajo, que ha dictaminado la contratación directa por parte de las primeras de miles de trabajadores contratistas. Incluso la estatal CODELCO se halla enfrentada con la entidad fiscalizadora por este motivo.

Por otra parte, la Presidenta Bachelet ha nombrado un consejo asesor con la misión de proponer nuevos cambios en la legislación laboral y el seguro de cesantía. Este último fue establecido el 2002, en reemplazo de un subsidio que existía desde los años 1930 y que fue ampliado sucesivamente hasta antes del golpe militar, pero cuyos montos fueron reducidos con posterioridad. Todos los trabajadores y trabajadoras que laboren en Chile acogidos al Código del Trabajo tienen derecho al Seguro de Cesantía. Los trabajadores que han sido contratados a partir del 2 de octubre del 2002, son afiliados por Ley obligatoriamente. Quienes tienen contratos vigentes con anterioridad a esa fecha, pueden afiliarse voluntariamente. No se requiere de la autorización del empleador, basta sólo la decisión del trabajador.

El sistema funciona sobre la base de cuentas de capitalización individuales, las que se complementan con un fondo solidario. Se financia con cotizaciones equivalentes al 3% de los salarios, aportados por el trabajador en un 0,6%, y el empleador que aporta un 1,6% a la cuenta individual y un 0,8% al fondo solidario. El fisco aporta a este último en un monto que se fija anualmente por ley, y que ha sido muy reducido hasta el momento [v]. Las cuentas de capitalización individual son administradas por un consorcio formado por todas las AFP, las que ganaron la licitación respectiva efectuada por el Estado, y cobran comisiones mucho más bajas que las de cuentas previsionales. La eficacia del seguro ha sido muy limitada. A diciembre del 2007, cuando prácticamente todos los contratos están incorporados al sistema, menos de uno de cada cinco desocupados tienen acceso al mismo y su monto mensual es inferior al salario mínimo.[vi] Por este motivo, las reformas que se visualizan apuntan hacia la eliminación de exigencias para cobrar el seguro – actualmente se exige un año de cotizaciones – y un drástico incremento del aporte estatal al fondo solidario.

Sin embargo, durante el 2007 ha tenido lugar una actividad huelguística sin precedentes desde el golpe militar. Lo que es más significativo, las mayores movilizaciones han logrado romper la legislación laboral vigente desde la dictadura que impedía negociar por ramas. En esta ocasión, miles de trabajadores contratados por centenares de pequeñas y medianas empresas subcontratistas han llevado a cabo sucesivas y prolongadas huelgas que han culminado en favorables acuerdos colectivos con las empresas matrices. Ello ha sucedido en sectores estratégicos como el forestal, minero y alimentario. Esta movilización ya ha producido algunos resultados concretos como los anotados más arriba. Es posible que la reactivación de este actor decisivo, al que muchos dieron por muerto y enterrado, termine por generar las condiciones que hacen falta para que un nuevo bloque en el poder conduzca desde el Estado al país por la senda de la nueva estrategia de desarrollo que parece abrirse paso en la región en el siglo que se inicia.

3. Cambios en el régimen de bienestar

Como es bien sabido, la literatura acerca de los regímenes de bienestar ha florecido en el curso de las últimas décadas, a partir de la formulación clásica por Esping-Andersen (1990) de los regímenes liberal, conservador y socialdemócrata. Se han agregado a éstas consideraciones de tipo histórico, las más conocidas de las cuales son las de Therborn (1995). También aspectos regionales y de género entre otras. Un avance ha consistido en la introducción de categorías intermedias, una de las cuales es la de Estado de bienestar desarrollista formulada por Kwon (1999) para el Sudeste Asiático. En esa línea de pensamiento, se ha propuesto la categoría intermedia de Estado desarrollista de bienestar social latinoamericano, para analizar el tipo de Estado surgido en la región durante el curso del siglo XX (Draibe – Riesco 2007).

Las determinaciones principales de tal concepto se refieren a que el mismo surge sobre una estructura social predominantemente campesina en acelerada transición. Tiene lugar en el marco del subdesarrollo, es decir, mientras paralelamente los países más avanzados la han completado ya en lo principal y construyen Estados de bienestar modernos. De este modo, el Estado desarrollista debe asumir la doble tarea de suplir aquellas funciones económicas que actores sociales modernos inexistentes o muy débiles no pueden realizar, y al mismo tiempo intervenir activamente en la transformación social, orientada precisamente a prohijarlos. Las políticas sociales constituyen su instrumento principal en cuanto a esta última función.

En el caso chileno la acción del Estado y especialmente sus políticas sociales lograron avances bien notables, que persisten hasta hoy a pesar de su relativo desmantelamiento por la forma extrema que adoptó en este país el llamado consenso de Washington. Entre 1929 y 2006, mientras el PIB se multiplicó catorce veces como se ha visto, el gasto público aumentó casi treinta veces y el gasto social se multiplicó por más de cien. El crecimiento mayor fue en educación y especialmente en salud. El balance fiscal de pensiones dejaba un excedente hasta 1981, sin embargo, tras la privatización de las contribuciones a la seguridad social, su déficit absorbe buena parte del gasto público social, capturando buena parte de la recuperación del mismo posterior a 1990 (Cuadro anexo 3).

Sin embargo, casi todas las realizaciones de las políticas sociales tienen lugar durante el desarrollismo, mientras las mismas se desmantelan durante la dictadura, y se estancan en el consenso de Washington considerado como un todo. El incremento del gasto público social durante el primer período casi duplica al del PIB, mientras en el segundo crece significativamente menos que este último. El ritmo anual de crecimiento del gasto en educación y salud es más del doble durante el primer período en relación al segundo. De este modo, mientras durante el desarrollismo se verificó un incremento sostenido de la participación del gasto público social en el PIB, lo contrario se verificó durante el segundo período considerado en su conjunto (Cuadro anexo 3).

Por otra parte, durante el desarrollismo se crearon sistemas públicos de tipo universal que alcanzaron amplia cobertura. Durante el período siguiente, en cambio, se buscó la privatización de los mismos, la cual se logró en buena medida en pensiones y educación, aunque mucho menos en salud.[vii] Por otra parte, se abandonó la concepción universal para enfatizar la focalización de un reducido gasto público en los sectores más pobres. Ello se aprecia con claridad en los casos de educación y previsión, que se verán a continuación.

3.1. Nace un Nuevo Modelo de Bienestar ¿También en Chile?

A mediados de 2005, millones de televidentes de CNN en español quedaron atónitos. No era para menos. En un debate transmitido en vivo a toda la región, los cuatro candidatos presidenciales chilenos coincidían en la necesidad de reformar profundamente el sistema previsional. A lo largo de un cuarto de siglo, el mismo había sido proclamado por todo el mundo como un rotundo éxito que había que imitar. No pocos países habían reformado los propios siguiendo en parte este modelo. A principios del 2006, no bien transcurridos tres meses del gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet, e iniciado el proceso de reforma prometido, un millón de estudiantes secundarios se lanzaba a las calles y tomaba sus colegios – el movimiento se denominó “la marcha de los pingüinos,” aludiendo al uniforme blanco y oscuro de los manifestantes - exigiendo hacer lo propio con el sistema educacional privatizado.

¿Que había fallado? Como se argumentará, al cabo de más de dos décadas, la privatización de los servicios públicos sociales en Chile ha remitido sus beneficios a los mercados financieros, los prestadores privados, y una exigua minoría de altos ingresos, con no pocos problemas aun para estos últimos; adicionalmente, ha representado un elevado costo para el fisco. Por otra parte, la "focalización" de un reducido gasto público social en los más pobres ha permitido aliviar en algo su situación, especialmente la de los indigentes. Mientras tanto, la mayoría de la población, incluyendo las masivas clases medias asalariadas emergentes, ha quedado desprotegida y forzada a incrementar fuertemente sus pagos a la floreciente industria privada de servicios sociales. Al mismo tiempo, la indiscriminada apertura del país a la globalización hacía más precarios sus empleos e insegura su condición general, como se ha mostrado.

En una perspectiva de más largo plazo, los fenómenos señalados parecen constituir manifestaciones de un momento complejo, en el cual buscan desenvolverse tensiones poderosas que cruzan diversos planos y atraviesan diferentes dimensiones. Por una parte, pareciera coincidir con un momento de inflexión en el modelo social y la estrategia general de desarrollo del país en un contexto que lo trasciende al nivel regional. Como se verá, ello tiene todas las trazas de constituir el trasfondo general del momento y por lo tanto el criterio principal a considerar a la hora de determinar el curso a seguir.

Por otra parte, en el plano político interno parecieran estarse deshilvanando finalmente los amarres institucionales y políticos vigentes durante el largo período de transición a la democracia. La elección de la Presidenta Bachelet y los simultáneos desplazamientos que afectan a todas las fuerzas políticas, así como el resurgimiento de la movilización social y las consecuentes reformulaciones de la agenda pública, constituyen sus señales más significativas. Desde el punto de vista político se insinúan asimismo re-alineamientos que parecen sugerentes. Por ejemplo, bajo el alero de la CUT se ha logrado reconformar el amplio arco de fuerzas que logró terminar con la dictadura. Reunidas en el llamado Parlamento Social se agrupan todas las principales fuerzas políticas a excepción de la derecha, así como las principales organizaciones sociales, en el arco progresista más amplio que se ha logrado desde los años 1980. Sus objetivos explícitos incluyen profundas reformas a la educación, previsión y legislación laboral, como asimismo la modificación del sistema electoral binominal.[viii] Todos estos aspectos forman parte del modelo socio-económico y político heredado de la dictadura, y se mantienen aún vigentes.

3.2. La reforma previsional

La pertenencia al sistema previsional privado es obligatoria para quienes accedieron a la fuerza de trabajo a partir de 1981, así como para buena parte de quienes la conformaban en ese momento y que fueron inducidos a cambiarse. Sin embargo, de acuerdo a la estimación oficial (CAPRP 2006), casi la mitad de los afiliados al sistema nunca van a acumular los fondos requeridos para financiar siquiera una pensión mínima, actualmente fijada en US$150 mensuales. La garantía estatal respectiva resultaba ineficaz, puesto que la mayor parte de quienes la requieren no cumplen con el requisito de haber cotizado 20 años. Otras instancias gubernamentales estimaron que más de dos tercios de los afiliados quedarán en esa situación, y que más de la mitad de los afiliados va a recibir pensiones inferiores a US$ 20 al mes (INP- CENDA 2005a). El Estado mantenía una red de protección mínima, consistente en una pensión no contributiva denominada asistencial, actualmente fijada en US$80 al mes. Para acceder a la misma, sin embargo, era necesario demostrar indigencia y aun así a veces esperar años para recibirla.

Por otra parte, quienes jubilan actualmente por AFP perciben pensiones que por lo general son menos de la mitad de aquellas percibidas por sus colegas[ix] que lograron permanecer en el antiguo sistema de reparto. Todas las mujeres resultan especialmente perjudicadas. Incluso aquellas que han cotizado sin interrupciones y por el monto máximo obtienen la mitad de la pensión pública tope a la que habrían accedido en el sistema antiguo (CENDA 2006a).[x] A igual fondo acumulado, sus pensiones de AFP resultan inferiores en un tercio o más a las de los varones, en razón de que se jubilan cinco años antes y tienen mayor esperanza de vida (CAPRP 2006). En cambio, pueden resultar beneficiados con pensiones superiores a la pensión pública tope - actualmente fijada en aproximadamente US$1.720 mensuales para los civiles -, los varones que han cotizado regularmente por el salario tope y adicionalmente han realizado ahorro previsional voluntario en las AFP, el cual es compensado íntegramente por generosas franquicias tributarias. El costo para el fisco de estas últimas, sin embargo, es equivalente al doble del gasto en pensiones asistenciales y favorece a un número exiguo de los afiliados de altos ingresos (CENDA 2006a).

Es importante destacar cuales son las causas de la insuficiencia de las pensiones. Por una parte, la masa de afiliados presenta una densidad de cotizaciones bajísima, en que más de dos tercios cotizan menos de la mitad del tiempo, y un quinto cotiza menos de una décima parte del tiempo, como se ha visto (Figura 1). Ello a su vez es un resultado necesario del mercado del trabajo. Como se ha descrito, éste se caracteriza por una constante rotación de las mismas personas entre empleos formales, informales y períodos de cesantía, y en el caso de las mujeres, con períodos de inactividad. En el caso de las mujeres, ello se agrava porque deben financiar más años de sobrevida y jubilan antes, como se ha mencionado. Adicionalmente influyen los altos costos de administración que cobran las AFP, como se muestra más abajo.

Paralelamente, desde la privatización del sistema el Estado ha venido incurriendo en un enorme gasto previsional, cuyo promedio anual ha alcanzado a un 5.5% del PIB y cerca de un 40% del gasto público social, a lo largo de más de un cuarto de siglo. Poco menos de la mitad de dicho monto se destina a las pensiones del sistema antiguo, y poco menos de una cuarta parte a pensiones de las FFAA - el único sector que fue eximido de las pensiones privadas. Poco menos de otro cuarto se traspasa a las AFP en forma de bonos de reconocimiento y otros subsidios a quienes se cambiaron desde el antiguo sistema, mientras que el saldo se destina a pensiones asistenciales (INP-CENDA 2005b). Como resultado de ello, todavía el Estado otorga pensiones a un 75% de los adultos mayores - en Chile se consideran tales a las mujeres mayores de 60 y hombres mayores de 65. Adicionalmente, mediante el bono de reconocimiento y la garantía de pensión mínima ha financiado más de dos terceras partes de las pensiones que pagan las AFP. Estás últimas alcanzan a otro 5% de los adultos mayores, pero especialmente a personas que se jubilaron anticipadamente (INP-CENDA 2005b). Es decir, actualmente el fisco financia prácticamente todas las pensiones. Sin embargo, cada año menos personas pueden jubilar por el sistema público, al tiempo que un número creciente se ven obligados a depender del nuevo sistema a medida que avanza la transición al mismo.

Hasta 1981, las cotizaciones previsionales de los trabajadores activos alcanzaban para financiar las pensiones del sistema antiguo. Como ha demostrado un reciente estudio de la Universidad Católica encargado por las propias AFP (Cerda 2006), ese año dejaban un excedente de alrededor de un tercio de las mismas. A medida que ha aumentado el número de asalariados ocupados y el salario promedio, el volumen total de las contribuciones ha venido creciendo desde 1990 al 2006 a un ritmo anual de 6,5%, que más que duplica la tasa de incremento del número de adultos mayores que alcanza el 3% en el mismo período. Es decir, la tan difundida “crisis” financiera del sistema antiguo no se verificaba por ningún lado. A partir de 1981, sin embargo, este flujo se ha destinado en su mayor parte a préstamos y aportes de capital, cuyos principales destinatarios han sido 12 grandes conglomerados privados en el país y 8 en el extranjero, en cuyas empresas se halla invertida más de la mitad del fondo de pensiones (Riesco 2007).

Por otra parte, uno de cada tres pesos contribuidos al sistema ha ido a parar a las propias AFP y sus compañías de seguro coligadas,[xi] las que constituyen un oligopolio donde las tres mayores controlan más del 73% de los fondos y una sola mas del 30% de los mismos (Riesco 2007). De esta manera, la privatización del sistema previsional ha resultado en una gigantesca transferencia de recursos, desde los bolsillos de los trabajadores a estos conglomerados, que entre 1990 y 2006 alcanza a más de un tercio del PIB de este último año. Mientras tanto, como se ha mencionado, las pensiones de los afiliados resultan del todo insuficientes en la abrumadora mayoría de los casos, especialmente en el caso de las mujeres. Adicionalmente, las pensiones se reducen por los elevados costos de administración, y quedan sometidas a los vaivenes de los mercados financieros. La rentabilidad real promedio de los fondos supera el 10% anual desde 1982 a la fecha. Sin embargo, aproximadamente la mitad de la misma ha sido absorbida por las elevadas comisiones que cobran las AFP (Riesco 2007). En el curso de la crisis global actualmente en curso, los fondos de pensiones han sufrido fluctuaciones muy severas. En los primeros seis meses de la crisis, las pérdidas han alcanzado un máximo de catorce mil millones de dólares, casi un 14% del fondo total al inicio de la misma (CENDA 2008).

El gobierno de la Presidenta Bachelet ha reconocido la incapacidad del sistema privado para otorgar pensiones a la mayoría de menores ingresos y empleos más precarios. La reforma recientemente aprobada ha propuesto establecer una pensión pública básica, no contributiva, sin más requisito que haber cumplido 65 años. La nueva pensión solidaria cubrirá al 60% de afiliados con menores ingresos. Garantiza el equivalente a la actual pensión mínima, y se superpone a la pensión otorgada por la AFP de forma decreciente hasta anularse cuando la suma de ambas supere los US$520. Dicho beneficio otorgará mayor seguridad y protección a dos tercios de los afiliados, cuyas pensiones AFP quedarán por debajo de dicho monto (RCH 2007a, CAPRP 2006). El mismo se puede financiar holgadamente manteniendo hacia el futuro el nivel actual de gasto previsional como proporción del PIB. Ello es posible puesto que las principales partidas del presupuesto previsional actual son aquellas relacionadas con el cambio de sistema, las cuales se van agotando progresivamente (INP-CENDA 2005b).

Por otra parte, el gobierno ha denunciado el elevado costo de administración del sistema y propuesto algunas medidas para reducirlo, las que resultan manifiestamente insuficientes. La principal consiste en la creación de una AFP estatal, que hasta el momento no ha sido aprobada por el parlamento, que discutirá el tema nuevamente en el curso del 2008. Sin embargo, el proyecto referido no aborda el restablecimiento gradual del sistema de reparto. Ello parece indispensable, por una parte, para reparar lo que se denomina el daño previsional, es decir, al menos igualar las pensiones de quiénes jubilan por AFP con los que todavía jubilan por el antiguo sistema público. Por otra parte, para aminorar la inseguridad actual de las pensiones de AFP, las que fluctúan bruscamente, siguiendo los vaivenes de las bolsas de comercio y las tasas de interés. Finalmente, para corregir la discriminación en contra de las mujeres (Riesco 2007).

Ninguno de estos temas fue resuelto por las propuestas de la comisión ni por la ley aprobada.[xii] De esta manera, la reforma en curso parece encaminada por ahora a asegurar las pensiones de los sectores de menores ingresos, y rebajar en algo los elevados costos que representan las AFP, pero deja todavía sin corregir la insuficiencia e inestabilidad de las pensiones de los sectores medios asalariados. Por otra parte, mientras el pago de las pensiones continúa recayendo principalmente sobre el Estado ahora por tiempo indefinido, las cotizaciones previsionales siguen destinándose, casi por entero, a financiar inversiones de grandes conglomerados privados, con el consecuente impacto negativo sobre la distribución del ingreso .

3.3. La reforma educacional

La crisis de la privatización del sistema educacional chileno ha provocado una sorpresa no menor a la del sistema de pensiones. Al igual que aquel, había venido siendo promovido internacionalmente como un éxito destacándose que había ampliado rápidamente la cobertura escolar hacia sectores de menores ingresos. Muchas instituciones y también, en cierta medida, los propios gobiernos democráticos, algunos de cuyos especialistas asumieron el esquema privatizado con entusiasmo, se hicieron parte en dicha promoción (Brunner y Peña 2007). En lo que sigue, en cambio, se argumentará que la mayor parte de los avances bien notables en la materia se originan en el hecho que a lo largo del siglo XX el Estado chileno logró construir un sistema educacional público de alcance nacional, el cual se había ampliado de manera extraordinaria a partir de mediados de los años 1960 y hasta 1973.

El origen de la crisis actual, en cambio, se atribuye principalmente al violento desmantelamiento que la dictadura hizo de aquel, cuya magnitud no ha sido apreciada aún debidamente. Los importantes esfuerzos posteriores a 1990 por recuperar el sistema educacional quedaron constreñidos por un marco privatizador que se ha mantenido hasta hoy. Por lo mismo, no lograron evitar el continuado desmantelamiento del sistema público. Al mismo tiempo, continuaron estimulando el desarrollo de la industria educacional privada creada paralelamente en base a subsidios fiscales y un desproporcionado aumento del gasto de las familias. Sin embargo, no se ha logrado ofrecer un servicio de calidad al alcance de todos (CAPCE 2006).

Los avances globales a lo largo de un siglo son sin duda impresionantes. El analfabetismo prácticamente se extinguió a principios de los años 1970, la cobertura del nivel básico ya en 1990 alcanzó una tasa neta de 90%, que equivale a tasa brutas superiores al 100%. En el caso de la educación media, la tasa neta al 2006 es de 70,9% que equivale a una tasa bruta de 96,5% (Mineduc 2007) y a nivel terciario, el 2003 se ha logrado una cobertura de 43% (BM 2008). Comparado con otros países de la región Chile aparece en general relativamente bien posicionado en estos indicadores .

Cuadro 4: Cobertura educacional en algunos países Latinoamericanos, 2003

Fuente: www.worldbank.org bajado el 12 de febrero 2008

Sin embargo, se observa un fuerte contraste entre los resultados del período desarrollista y del consenso de Washington. Lo que es más significativo, entre ambos aparece una discontinuidad muy marcada en el período posterior al golpe militar de 1973. En efecto, las cifras educacionales de matrícula y gasto por alumno que venían mejorando aceleradamente hasta 1973, retroceden bruscamente en la década siguiente y aunque se recuperan a partir de 1990, lo hacen solo parcialmente. De este modo, durante las tres décadas del consenso de Washington consideradas en su conjunto, el sistema educacional muestra un estancamiento y la matricula total representa una proporción menor respecto a la población en su conjunto, con las graves consecuencias que hoy se han puesto de manifiesto. Al mismo tiempo, la proporción de niños y jóvenes respecto a la población total se ha reducido. Ello ha permitido que la cobertura educacional aumente e incluso se complete en los niveles básico y medio. Sin embargo, la disminución del ritmo de incremento de las matrículas se ha traducido en un retraso relativo del país en el nivel terciario. En otras palabras, la consecuencia de estancamiento anotado es que Chile mantiene niveles mediocres de cobertura terciaria, muy por debajo del líder regional Argentina y a mucha distancia de países como Corea del Sur, que han logrado un 98% de cobertura en ese nivel.

Cuadro 5: Chile, matrículas y población, 1925-2006

Fuentes: Riesco 2007 en base a Mineduc, PUC, INE

Los establecimientos públicos han reducido fuertemente su participación en el sistema. Las estadísticas del Ministerio de Educación muestran que en 1990 la matrícula de niños y jóvenes en colegios públicos se había reducido en un tercio respecto de 1974, y tras experimentar una leve recuperación hasta el 2001, vuelve a caer en años recientes. Al mismo tiempo, su proporción ha venido cayendo constantemente, de modo que ahora atienden a menos de la mitad del total (48% en el 2005). En el caso de las universidades tradicionales agrupadas en el Consejo de Rectores la proporción asciende a poco más de la mitad del total (55% en el 2005).

¿Como se explica este fenómeno? ¿Por qué se desmanteló de este modo un sistema educacional público de buena calidad que venía desarrollándose a un ritmo que le habría permitido al país proyectarse en la actualidad a niveles equivalentes a los “tigres” asiáticos? Quizás la historia puede sugerir algunas pistas para responder esta interrogante crucial para entender la crisis actual. Junto al sistema público de salud, el de educación fue una de las herramientas más efectivas de intervención social por parte del Estado desarrollista. En el campo, por ejemplo, las escuelas públicas y el profesorado se identificaron con el movimiento de emancipación campesina de los años 1960, que culminó en una radical reforma agraria. Por su parte, las universidades públicas jugaron un rol muy importante en la formulación conceptual del modelo desarrollista, y a partir de la reforma universitaria iniciada el año 1968 eran consideradas con justa razón un bastión del movimiento que impulsaba los cambios sociales.

Ello explica en buena medida lo ocurrido durante los años que siguieron al golpe de Estado de 1973. Los militares intervinieron universidades y colegios, muchas veces reemplazando a sus rectores y directores por oficiales de las FFAA. Muchos de los mejores profesores fueron exonerados por razones políticas, y no pocos de ellos, así como miles de alumnos, fueron detenidos, exiliados y aún asesinados. Se quemaron libros, se prohibieron asignaturas, se clausuraron departamentos y escuelas, y el Instituto Pedagógico fue expulsado de la Universidad de Chile. El gasto público en educación se redujo a la mitad y los salarios del magisterio a la cuarta parte. El sistema nacional de educación se despedazó, las universidades nacionales fueron diseccionadas en sedes regionales, mientras los colegios y liceos se asignaron a los respectivos municipios. Como resultado de todo ello, el número de alumnos matriculados en el conjunto del sistema educacional se redujo durante la primera década posterior al golpe, mientras los colegios y liceos públicos perdieron una tercera parte de su alumnado durante la dictadura. En pocas palabras, el sistema de educación público chileno fue sometido a un nivel de destrucción que sólo se puede apreciar en países que han sufrido guerras civiles o invasiones.

Luego de la recuperación de la democracia, la situación se revirtió en algún modo. Sin embargo, en lo fundamental se mantuvo constreñida en los marcos privatizadores de la denominada Ley Orgánica Constitucional de Educación, LOCE, firmada por Pinochet la noche antes de dejar el poder, y que se mantiene vigente hasta hoy. El gasto público se recuperó parcialmente y lo mismo ocurrió con las remuneraciones del magisterio. El primero se multiplicó cuatro veces en términos reales, mientras las segundas crecieron más de tres veces, a partir de sus deprimidos niveles de 1990. Sin embargo, aún así ni el uno ni las otras recuperan todavía los niveles que alcanzaron antes del golpe de Estado. El gasto público en educación medido como proporción del PIB alcanzó al 3,6% del PIB el 2005, lo que es la mitad del nivel alcanzado antes del golpe, y las remuneraciones del magisterio son todavía inferiores a las de entonces, expresadas en moneda de hoy. Dicha situación afecta especialmente a la educación superior, en la cual el gasto público por alumno es hoy la mitad que el alcanzado hace más de tres décadas, en moneda equivalente (Riesco 2007).

El desmantelamiento del sistema público corrió a parejas con el fuerte estímulo a la educación privada. A partir de 1981 se implantó un sistema de financiamiento mediante el cual el Estado entrega un monto igual por alumno que asiste a clases, tanto a los colegios públicos como a los particulares subvencionados. La LOCE prohíbe expresamente al Estado entregar financiamiento adicional a los colegios públicos, para evitar una "competencia desleal" con los privados, para cuyos propietarios desde luego no vale igual restricción. Adicionalmente, se permitió la creación de universidades privadas, dejándose la regulación de la calidad de la educación en todo el sistema casi por entero en manos del mercado.

Las distorsiones más evidentes que ha introducido la privatización de la educación en Chile, se refieren a la proporción entre el sector público y el privado, por una parte, y al retroceso en el nivel superior, por otra, además de la mala calidad de la oferta educacional disponible para la mayoría. En efecto, mientras en Chile el Estado cubre hoy día menos de la mitad de la matrícula, y aproximadamente la mitad del gasto educacional total, en los países de la OCDE, dichas cifras alcanzan al 81% y 90%, respectivamente. Por otra parte, Chile destina hoy sólo el 14% del presupuesto educacional al nivel terciario, proporción similar a la que destinaba hace treinta años, mientras los países de la OCDE destinan el 24% a este nivel, con varios países superando el 30% y hasta el 40%.

El impacto de la privatización del sistema educacional sobre la inequidad ha sido considerable, puesto que los alumnos más pobres se han concentrado en los deteriorados colegios públicos, mientras las familias de clase media hacen grandes esfuerzos por contribuir al financiamiento de los colegios particulares subvencionados, a los cuales aportan de su bolsillo el equivalente a un tercio de la subvención, en promedio. Por otra parte, más de la mitad del gasto privado se concentra en los colegios particulares no subvencionados, que atienden solo a un 8% de los niños, que provienen de las familias más adineradas, y en las universidades, donde la cobertura en el quintil de mayores ingresos es superior al 70%, similar a los promedio general de países desarrollados, mientras no llega al 10% en los quintiles más pobres (Riesco 2007, CAPCE 2006).

El debate acerca del alcance de la reforma educacional en marcha está en pleno curso - la Presidenta conformó un consejo asesor de amplia representatividad que entregó su informe a fines del 2006.[xiii] El mismo, prácticamente por unanimidad, constató la crisis, sugirió derogar la LOCE y propuso una serie de medidas para mejorar la calidad de la educación, principalmente aumentar el financiamiento y mejorar la capacidad de supervisión del Estado en el sector. Dichos consensos fueron recogidos en el proyecto de ley general de educación presentado por la Presidenta a principios del 2007, y que actualmente discute el parlamento.

Menos acuerdo hubo, sin embargo, en cuanto al tema que acá se ha destacado como principal, es decir, la necesaria reconstrucción del sistema nacional de educación pública. Una propuesta al respecto que concita un amplio apoyo en las encuestas de opinión consiste en que el Estado se haga cargo nuevamente de la gestión docente en los colegios que financia, contratando para ello nuevamente al profesorado que trabaja en los mismos y reorganice el sistema público a nivel nacional según las mejores prácticas internacionales al respecto. El tema se encuentra en plena discusión en estos momentos.

4. ¿Hacia un nuevo modelo desarrollista de bienestar social?

En la actualidad, se aprecian en América Latina expresiones inequívocas de agotamiento de la estrategia de desarrollo, en una dirección que se aleja del predominio hegemónico neo-liberal. En la región está surgiendo la que posiblemente será una de las grandes potencias económicas del siglo que se inicia. Conscientes de la necesidad de construir un espacio mayor que aspire a tener soberanía en el marco de bloques económicos gigantescos a nivel mundial, la estrategia de los mayores países de América del Sur, Brasil y Argentina, se ha orientado de manera sistemática en el curso de la última década a su construcción. Al mismo tiempo han logrado plegar a dicha estrategia a otros países en un proceso complejo, en que persisten las convulsiones propias de fases más tempranas de su desarrollo económico-social. No puede descartarse que la otra potencia subregional, México, pueda en su momento optar por un camino similar.

Los lineamientos generales de la estrategia emergente no son diferentes en muchos sentidos a los seguidos por Europa y los propios EE.UU. durante buena parte del siglo XX. Consisten en generar grandes programas estatales de desarrollo, los que al mismo tiempo fortalecen al conjunto del empresariado que ahora los ejecuta en su mayor parte, y que tienden a dotar el espacio económico de una infraestructura moderna de energía, comunicaciones, transporte, ciencia y tecnología, mientras al mismo tiempo impulsan industrias como la aeroespacial y defensa, entre otras. Ello permitirá a América Latina alcanzar un grado de soberanía capaz de contar con una política independiente en relación a los bloques establecidos y otros emergentes. Al mismo tiempo, mediante la construcción de un moderno Estado de bienestar, ofrecer un nuevo trato a su población, especialmente a los nuevos sectores medios asalariados urbanos, que se constituyen en fuerza gravitante y ejercen creciente nivel de influencia en la conducción del Estado.

Mientras tanto, la potencia hegemónica del norte lleva a cabo una estrategia de bloqueo o retraso, en cuanto sea posible, del surgimiento de economías que a futuro puedan llegar a ser rivales potenciales. En el caso de la región, desarrolla una política contraria a la integración subregional, tendiente a la subordinación individual de cada uno de los países, integrándolos en un bloque económico controlado por ella misma. Ha contado en buena medida con el apoyo de la política exterior seguida por los gobiernos chilenos hasta el momento. Sin embargo, se manifiestan también en Chile los actores poderosos que impulsan el proceso de integración, entre los cuales destacan las burocracias civiles y militares de los principales países y el empresariado que hace inversión directa fuera de las fronteras. El proceso cuenta asimismo con la simpatía de la Unión Europea, entre otros actores internacionales de significación. Como ha sido la experiencia de esta última, las transferencias de recursos hacia los países y regiones más pobres, algunas políticas sociales a nivel regional, y el reconocimiento universal de derechos, pueden constituirse en instrumentos importantes para lograr una mayor adhesión al proceso por parte de los ciudadanos de los respetivos países.

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· Suleiman, Ezra, 2004. Dismantling Democratic States. Princeton University Press, Princeton.

· Therborn, G. 2002. (ed) 1999. Globalizations and Modernities. Stockholm: FRN, l999

· _____________. 1995. European Modernity and Beyond. The Trajectory of European Societies, 1945-2000. London: Sage Publications Ltd

· Volker, Frank 2002, “The elusive goal in democratic Chile: Reforming the Pinochet Labor Legislation,” Latin American Politics and Society, Spring 2002

Anexo: Cuadro 1

Anexo: Cuadro 2

Anexo: Cuadro 3

4 Notas a los anexos cuadros 1 a 3

[i] Esta diferencia puede deberse en parte al momento del ciclo económico en que se hace la medición. Sin embargo, esta corresponde a diciembre del 2001 que es más bien un período de moderada actividad en el ciclo respectivo, que se inició en la recesión de 1998 y no alcanzaría su auge sino hasta el 2007.

[ii] Las estadísticas del nuevo seguro de cesantía confirman la alta precariedad del empleo en Chile: los 5.2 millones de contratos laborales nuevos firmados entre octubre 2002 y diciembre 2007 equivalen al 75% de la fuerza de trabajo y al 80% del total de ocupados, y ¡exceden en un 17,7% el número total de asalariados ocupados! de las encuestas del INE.

[iii] La constatación de las estadísticas previsionales acerca de la amplia aunque precaria participación femenina en la fuerza de trabajo viene a matizar asimismo las estadísticas regionales respectivas publicadas por CEPAL que basándose en las cifras del INE constatan que la participación femenina aparece más baja en Chile que en otros países de la región.

[iv] Existe una importante brecha de género, puesto que la sindicalización alcanza a un 12,9% para los hombres y sólo un 7,5% para las mujeres. Pero si se agregan las asociaciones de funcionarios del sector público - donde predomina el empleo femenino como en el caso del profesorado, la asociación sindical más numerosa del país, donde dos tercios son mujeres -, se llega a una tasa de organización de 13,8% en 2006, con un 15% para los hombres y 11,6% para las mujeres.

[v] Del orden de unas pocas decenas de millones de dólares.

[vi] El total de desocupados según el INE ascendía en diciembre del 2007 a 510.800, de los que 85.455 cobraban el seguro de cesantía por un monto de 105.984 pesos mensuales (1 dólar equivale aproximadamente a 500 pesos). Fuente: < www.safp.cl >, <www.ine.cl >, visitados 12 febrero 2008

[vii] La evolución del sector salud no se trata en detalle en este trabajo. Sin embargo, parece necesario destacar que al igual que en educación, el Estado desarrollista construyó un sistema nacional de salud que hacia 1973 ofrecía una amplia cobertura a toda la población, con calidad muy aceptable. Todos los partos recibían atención e iniciativas como el medio litro de leche a todos los niños (1971) permitieron reducir la mortalidad infantil y materna y la desnutrición a niveles cercanos a países desarrollados. Con posterioridad al golpe militar el gasto en salud se redujo a menos de la mitad en términos reales y las remuneraciones del personal de salud más aún, mientras el sistema nacional fue sometido a sucesivos intentos de desmantelamiento. El mas serio tuvo lugar con la reforma de 1981 que creo un sistema de aseguradoras privadas (ISAPRE), diseminó la atención primaria a los municipios y los hospitales a las regiones, desmembrando el servicio nacional. Se estableció una cotización obligatoria de 7% que los asalariados podían integrar voluntariamente al sistema público o al privado. Este sistema se mantuvo en lo fundamental a partir de los 1990, recuperándose sin embargo significativamente el nivel de gasto público, aunque éste sigue siendo inferior al anterior al golpe en proporción del PIB. Hacia mediados de los 1990, las ISAPRE habían captado alrededor de un tercio de la población y casi la totalidad de los sectores de altos ingresos, desarrollando una importante industria de servicios de salud privados. Sin embargo, a diferencia del sistema de pensiones, se mantuvo en este caso la posibilidad de retornar al sistema público. Las insuficiencias del sistema privado y sus elevados costos hicieron que la mayor parte de sus afiliados retornara al sistema público, el que hacia el 2000 había recuperado al 85% de la población, sin embargo, los sectores de altos ingresos se mantienen en las ISAPRE. Es uno de los aspectos que refleja más agudamente la segmentación de la sociedad chilena. El gobierno de Lagos inició en 2003 un plan denominado AUGE, que pretende mejorar la salud ofreciendo garantías legales de calidad de atención a la población, mediante un mecanismo que va incorporando enfermedades gradualmente, a partir de las de mayor incidencia. La implementación del sistema ha significado un importante aumento de los recursos públicos, sin embargo ha creado una serie de distorsiones dada la dificultad de separar efectivamente unas enfermedades de otras. En la práctica, se está avanzando hacia un sistema de asignación presupuestaria de recursos y no por prestaciones.

[viii] La constitución promulgada por Pinochet, que en este aspecto se mantiene vigente, establece que en cada distrito se eligen dos parlamentarios. La lista más votada elige uno, y el segundo la que le sigue. En caso que la primera lista duplique la votación de la segunda, elige los dos. El sistema asegura de este modo que la lista que obtiene la segunda mayoría obtiene casi la mitad del parlamento. Ello favorece a la derecha, que tradicionalmente ha obtenido alrededor de un tercio de la votación general.

[ix] Las diferencias indicadas se refiere a personas que tienen salarios e historias laborales similares. Por otra parte, los valores promedio de las jubilaciones de vejez pagadas por las AFP y el sistema antiguo presentan asimismo diferencias importantes a favor de las primeras, las que resultan alrededor de un 50% superiores (INP-CENDA 2005b).

[x] En las referencias mencionadas se muestra, por ejemplo, el caso de una doctora que se cambio a la AFP en 1981 y ha cotizado de modo constante, sin fallar un solo mes, y siempre por el tope. Al alcanzar su edad de jubilación legal de 60 años, el sistema privado le ofrece una pensión vitalicia de $423.000 mensuales (aproximadamente 840 dólares), mientras que de haber permanecido en el sistema público habría obtenido la pensión tope, que actualmente es de $860.000 (aproximadamente 1.720 dólares). Aún en el caso de descontarle la diferencia de cotizaciones entre ambos sistemas (el público descuenta un 18% mientras el privado un 13%), la pensión pública le hubiese representado $800.000 (aproximadamente 1.600 dólares). Es decir, su daño previsional es del orden del 50%. Cabe destacar que no se trata de una empleada pública sino de una profesional que ha trabajado en el sector privado, y que, como se ha mencionado, no presenta lagunas previsionales.

[xi] Entre 1982 y 2006 los afiliados han aportado un total de 27,3 billones de pesos en cotizaciones obligatorias – cifra equivalente a más de la mitad del PIB de 2005 - y 2,9 billones en otros aportes netos. Los pensionados por el sistema privado han percibido beneficios por 4,4 billones de las AFP, y adicionalmente 5,4 billones en pensiones vitalicias y otras pagadas por las Cías. de seguros. Al mismo tiempo, sin embargo, el fisco ha aportado al sistema un total de 6,1 billones de pesos en bonos de reconocimiento y subsidios de pensiones mínimas, que equivalen a dos tercios de los beneficios pagados por el sistema privado. Las AFP y Cías. de seguros en conjunto se han embolsado un saldo neto – es decir comisiones y primas menos beneficios pagados - de 9,3 billones de pesos Las comisiones devengadas por las AFP fueron 4 billones de pesos. De las mismas, traspasaron 1,8 billones a las cías. de seguros por primas de invalidez y sobrevivencia y se quedaron con el resto. Sus utilidades fueron 1,3 billones, un tercio de las comisiones de administración (CENDA 2007b).

[xii] Para mejorar las jubilaciones de las mujeres la comisión asesora propuso aumentar su edad de jubilación a 65 años. Ello no resuelve el problema puesto que la expectativa de vida de las mujeres es mayor. La propuesta fue rechazada por la Presidenta Bachelet y no fue incluida en la ley. Por otra parte, el Ministerio de Hacienda impuso que la nueva pensión solidaria se entregue a partir de los 65 años, con lo cual en los hechos aumentó la edad de jubilación a las mujeres de menores ingresos. Otras medidas aprobadas – como entregar subsidios de cotización por hijos – son del todo ineficaces porque no implican montos significativos.

[xiii] El autor formó parte de dicho consejo.